2 应建立完整的防洪减灾体制
首先，讨论洪水灾害概念中的灾害部分与相应的体制建设。面对今后社会经济高速发展和人口不断增加的形势，单纯依靠修建防洪工程来避免洪水灾害，既非力所能及，也未必经济合理。就我国的情况来说，经过40年的努力，防洪工程建设取得了巨大的成就，防洪能力明显提高，但目前主要江河一般还只能防御10～20年一遇的常发性洪水，这对维护国民经济持续稳定发展的需要来说是远远不够的。因此，应该制定一个适合我国自然条件和社会需要的合理的防洪标准，加速兴建一批保护重要地区的骨干防洪工程。但是，即使防洪标准提高后，超标准洪水依然难免发生，洪水仍旧难免泛滥。
在防洪标准以内，某些局部地区也免不了有洪水灾害发生。例如，淮河的淮北大堤是以1954年洪水（约相当50年一遇标准）来设防的。当重现1954年洪水时，必须按预定的防洪方案，开放沿淮行洪区和蓄洪区。而淮河中游有4个蓄洪区、21处行洪区，以及洪泽湖圩区。在重现1954年洪水时，保证淮北大堤的安全是以牺牲以上地区内的413万亩耕地和转移193万人口为代价的。即使在科技发达的现代，在出现超标准洪水时仍将出现洪水泛滥，人类仍然难以避免洪水的危害。因此，一方面正视灾害必然发生的不可抗拒性，一方面又努力减轻灾害损失是我们应采取的正确态度。减轻洪水灾害损失的预前工作既要在洪水泛区（某些国家以百年一遇洪水淹没范围为界）内进行，也要在行洪区和蓄洪区内进行。所采用的方法被称之为非工程性防洪减灾措施。非工程性措施是与工程性措施相对应的概念。非工程性措施并不能减少和调节洪水的来量和增加洪水的出路，而主要是利用自然的和社会的条件去适应洪水特性，减少洪灾损失。也就是说，主要依靠对洪水威胁区经济的规划发展和计划管理，从法律、组织以及调控洪水的工程措施以外的技术手段，达到减少洪灾损失的目的。有关国家的经验证明，对洪泛区经济发展目标进行规划调整，加强洪泛区的土地管理，制定超标准洪水时的紧急措施方案，建立由政府组织的防洪保险和防洪基金制度，提高洪水预报和警报水平，完善居民避难系统等措施，在减轻洪灾损失方面都有显著的作用。
在减少灾害损失方面，由于涉及地区广、部门多，利害关系复杂，需要密切的协调、统一的规划和高度的权威，其管理工作甚为复杂。由此可见，防洪减灾体制有必要进一步健全和完善。但这项最需要统一领导的事业，目前却尚无专管机构。笔者认为，应在减轻灾害损失这个最终目标上统一体制建设。