公共政策视野下政府与农民集体拆迁的利益博弈与解决对策研究
——以汾阳市东关村拆迁为例
摘要：公共政策是现代政府进行决策分析的重要依据。在城市化进程背景下，城市拆迁中政府与农民的集体拆迁的利益博弈成为了最为重要的双边关系。文章以汾阳市东关村拆迁改造为例，以东关村集体拆迁项目为案例进行分析，指出公共政策导向下政府与农民利益博弈的现实性，提出拆迁中存在着利益不均衡、抵触条款较多、农民安置问题和精神家园重建问题等，指出应该从合法性与公正性统一、排解纠纷、安置农民、思想动员等方法进行解决。
一、 概述东关村民集体拆迁的内容
汾阳市东关村位于汾阳市东南方向，地势低平，人口约2000余人。资源较为贫乏，市场化进程中，东关村的集体经济趋于瓦解。该村人口多为普通农民，人均土地不到一亩，多靠外出打工或个体经营为生。在汾阳城市化进程中，宅基地成为了东关村村民最为重要的合法财产。2011年汾阳市启动“文峰东街拓宽改造（棚户区）”以来，东关村民大多愿意配合拆迁，同时也为维护个人合法利益做出了努力。
汾阳市政府在确定城市规划和发展的背景下，以文峰路为主街道，向东通往近年来汾阳开发的主要旅游项目文湖景区，向西则延伸至新公路，今后将继续向西发展至石盘山景区。而东关村正好位于市区和文湖景区的中间地带，影响了城市未来发展。因此，必须拆迁街道两旁约500米的东关村民集体土地（宅基地），从而达到扩宽文峰路，发展文峰东段现代化城市景区的目的。工程浩大，任务艰巨。文峰东街拓宽改造工程是汾阳市迄今为止，在政府主导下设计农民数量最多，农村宅基地面积最广的旧城改造项目。该拆迁项目的成功与否，直接关系到了汾阳市社会发展的稳定和和谐，同时也是民生建设的重点工程。在汾阳市政府确定的十二五规划中，文峰东街的拓宽改造工程无疑成为了最重要的一项任务。
一、 公共政策导向下政府与农民利益博弈的现实性
公共政策是现代化国家的主要的政策行为。公共政策是指政府在制定规划、执行政策的过程中，必须以公共利益为主要导向，积极吸取各方社会群体的利益诉求，从而达到完善政策，推动政府行为的合理化和合法化。作为以社会公平为价值取向的公共服务型政府，应该运用法律和制度手段，积极引导我国利益集团的均衡发展，尤其关注弱势利益集团的利益诉求 从而确保实现公共政策的公平性与社会的整体和谐。[1]
在此次拆迁过程中，汾阳市政府的公共政策的相关利益群体分别是市政府、开发商、东关村村民委员会、东关村村民。公共政策导向下政府与农民的利益博弈无疑是所有利益关系中最为重要的关系。在东关村改造项目中，涉及到了不同经济组织下的农民关系、不同经济能力下的利益内容。汾阳市政府在拆迁过程中，要照顾到各方利益群体，因此，以最为经济合理的方式进行拆迁成为了此次拆迁改造过程当中，政府最为主要的公共政策。因为，此次拆迁的对象被定性为棚户区，而按照国家法律的相关规定，棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。[2]而汾阳市东关村却不属于规定的棚户区的定义。政府之所以把该片区域定性为棚户区，无疑是想减少给予拆迁户的补贴款项，在众多利益集团的博弈中，给予强势利益集团（开发商、建筑商等）更多的优惠政策。在此次拆迁中，政府依旧延续着过去十年来汾阳在旧城改造中的经验和手法，通过提供优先选择的权力，瓦解拆迁中各个利益群体的关系，签拆迁合同的教师及国家机关、企事业单位人员的目的，同时也有半数村民签订了拆迁补偿协议。但是随着拆迁进程的发展，农民在利益诉求中，出现了不少的问题和矛盾。
三、 出现的问题和矛盾
1、 拆迁农民利益的不均衡化现象严重。
的季节
