明治政府による神社政策は一八六八（明治初）年の神仏分离令に始まり、一八七一年の神社改正规则 以后、全国の神社は官社（官币社、国币社）、府県社、郷社、村社、无格社からなる五段阶に序列される。
神社の氏子调规则や郷社定则を戸籍法と连携させながら、廃藩置県を后押しするために中央集権的な 神社システムの再编が国家主导で行われた。
やがて、不思议なことに极めて仏教的な「空なる国家神道」が生み出される。非宗教という「空」は、ブラックホールのようにありとあらゆるものを吸い込んでいく。神道であれ仏教であれ儒教であれキリスト教であれ、さらには政治、军阀、财阀、そして日本国民のほぼ全员をパクパク饮み込んでいった。
この背景には宗教界の対立があった。特に重要なのは、当时、郁积した不満を募らせていた仏教界の存在である。神道と仏教が激しく対立していく过程で、日本を「空」の状态に陥れたのだ。

そしてこの后に山田顕义が登场する。日本法律学校（现・日本大学）を创立者として知られる山田は、吉田松阴の松下村塾に学び、「禁门の変」に参加、戊辰戦争では东征大総督参谋、箱馆五稜郭の榎本武扬征讨では陆海军総参谋として従军した。
山田もまた岩仓具视遣外使节団に理事官として随行し、帰国后、东京镇台司令官などを経て、佐贺の乱を镇定、西南戦争では别动队第二旅団司令官として熊本で活跃し、陆军中将を経て司法卿、司法大臣などを歴任する。
この山田が内务卿に就任するのが一八八一（明治十四）年。すぐさま神官と教导职を分离し、神官の宗教活动、神道葬仪の执行を禁止する内务省达を発する。さらに一八八四（明治十七）年には教导职制度自体が廃止される。この法令は「神官は宗教家であるべきではない」との政府见解を表明したものであり、苇津は「岛地黙雷以来の真宗の政治工作の成果であったことは明らか」と书いている。
こうして、山田内务卿时代から「神道非宗教论」が政府见解となり、第二次世界大戦まで引き継がれることになる。
重要な点は、神道侧も神道非宗教论を受け入れたことである。この背景を千田は「信教自由、议会政治の时代に入り、神道は苦境に立たされていた。そこで、祭祀と宗教を分离することで、国家的地位を维持できるならば、その道を选ぶという意见が优势になっていた」と书いている（『森と建筑の空间史』千田智子、东信堂）。