作者：郭绍林
第一节 统治阶级的治安思想
隋朝建立后，在前代汉族政权和鲜卑族政权治安制度的基础上，制定了一套新的治安制度。由于隋朝立国不足40年（581-618），再加上两代皇帝刚戾残暴，为所欲为，制度中有的来不及完善，有的未能认真执行。关于统治阶级的治安思想，两代皇帝留下来的诏敕和言论不多，只能再结合他们和统治阶级中其他人物的事迹，来加以揣摩，主要有以下三点：
一、 皇权至高无上
隋代的治安制度，是为着维护隋王朝的长治久安这一终极目的而制定的。在家天下的社会里，杨姓的皇帝是隋朝的总代表，因此，一切治安措施都以服从皇帝的统治、维护皇权至高无上的权威为依归。凡是违背这一原则的行为，都被看成是有悖于治安的现象，要予以防范和处置。隋代皇权面临的威胁来自两个方面。一方面是以农民为主体的劳苦大众。隋朝统治者对他们加以社会编组，予以控制，用律令和规定来约束他们的行为，还动用军队镇丵压他们的武装反抗活动。另一方面是统治阶级内部，隋朝统治者同样动用军队镇丵压官吏组织的武装反抗活动。
基于皇权至高无上的思想，隋代制定的律令完全排除了对皇帝行为的约束，而只是针对着所有的臣民。隋朝规定的十恶不赦罪，前三项是谋反、谋大逆、谋叛，说明统治者首先考虑的是臣民对于皇朝的政治态度，并把制裁和避免这种现象放到维护社会治安的最为重要的地位来对待。此外，隋律把"名例"作为总论冠于卷首，接着对各类罪行进行分论，也还是首列"卫禁"，即把保护皇帝的安全作为压倒一切的问题加以考虑。其它诸如"擅兴"、"贼盗"、"斗讼"、"捕亡"等等，从保存了隋律大部分内容的唐律来看，也都不过是皇权本位主义的推衍，即把维护以皇帝为首的封建统治作为维护社会治安的正常秩序来对待。

第一节 统治阶级的治安思想
隋朝建立后，在前代汉族政权和鲜卑族政权治安制度的基础上，制定了一套新的治安制度。由于隋朝立国不足40年（581-618），再加上两代皇帝刚戾残暴，为所欲为，制度中有的来不及完善，有的未能认真执行。关于统治阶级的治安思想，两代皇帝留下来的诏敕和言论不多，只能再结合他们和统治阶级中其他人物的事迹，来加以揣摩，主要有以下三点：
一、 皇权至高无上
隋代的治安制度，是为着维护隋王朝的长治久安这一终极目的而制定的。在家天下的社会里，杨姓的皇帝是隋朝的总代表，因此，一切治安措施都以服从皇帝的统治、维护皇权至高无上的权威为依归。凡是违背这一原则的行为，都被看成是有悖于治安的现象，要予以防范和处置。隋代皇权面临的威胁来自两个方面。一方面是以农民为主体的劳苦大众。隋朝统治者对他们加以社会编组，予以控制，用律令和规定来约束他们的行为，还动用军队镇丵压他们的武装反抗活动。另一方面是统治阶级内部，隋朝统治者同样动用军队镇丵压官吏组织的武装反抗活动。
基于皇权至高无上的思想，隋代制定的律令完全排除了对皇帝行为的约束，而只是针对着所有的臣民。隋朝规定的十恶不赦罪，前三项是谋反、谋大逆、谋叛，说明统治者首先考虑的是臣民对于皇朝的政治态度，并把制裁和避免这种现象放到维护社会治安的最为重要的地位来对待。此外，隋律把"名例"作为总论冠于卷首，接着对各类罪行进行分论，也还是首列"卫禁"，即把保护皇帝的安全作为压倒一切的问题加以考虑。其它诸如"擅兴"、"贼盗"、"斗讼"、"捕亡"等等，从保存了隋律大部分内容的唐律来看，也都不过是皇权本位主义的推衍，即把维护以皇帝为首的封建统治作为维护社会治安的正常秩序来对待。

皇帝既然凌驾于法律之上，就有可能践踏法律，感情用事。隋朝初建时，太子左庶子卢贲、华州刺史张宾有罪，公卿奏二人当死。隋文帝认为他们曾拥戴自己改朝换代当上皇帝，不忍心诛杀，就下令除名为民。后来，隋文帝愈以喜怒无常，小题大作，法律制度，成为具文。他经常在殿廷杖杀臣民，有时一日之中竟多至数人。他还下令偷一文铜钱或三人共偷一个瓜，都要处死。甚至蕃客馆的庭院中有马粪，仆人在官毡上樗蒲（赌博），隋文帝都看作是触犯了刑典，怒不可遏地指责道："主客令不洒扫庭内，掌固以私戏污败官毡，罪状何以加此。"（《隋书》卷25《刑法志》）竟然杖杀主客令、掌固和樗蒲者，并将鸿胪少卿陈延打得几乎断气。一次，隋文帝要突破秋后行杀的老规矩，在六月杖杀人，大理少卿赵绰据理力争，说："季夏之月，天地成长庶类，不可以此时诛杀。"隋文帝说："六月虽曰生长，此时必有雷霆。天道既于炎阳之时震其威怒，我则天而行，有何不可。"（《隋书》卷25《刑法志》）于是将杖死付诸执行。
隋炀帝更是置法律于不顾，把隋律已经革除了的前代酷刑又加以恢复。礼部尚书杨玄感武装反叛朝廷，失败身亡，尸体被官军获得后，在东都洛阳处以磔刑（肢解），弃市示众三日，又脔而焚灰。其弟杨积善同样车裂焚尸扬灰。隋炀帝说："玄感一呼而从者十万，益知天下人不欲多，多即相聚为盗耳。不尽加诛，无以惩后。"（《资治通鉴》卷182）官吏秉承这一思想，严刑峻法，牵连而杀三万多人，流徙六千多人，把那些仅仅从杨玄感处领过一份救济粮的百姓都活埋在洛阳城南。右骁卫大将军李浑被诬告谋反，隋炀帝杀李浑及其宗族32人，三从以上亲戚都流放到边远地区。
最能说明皇权至高无上是隋代统治阶级治安思想的，是隋文帝的几句话。他要处死两个犯禁令以恶钱兑换好钱的人，赵绰认为"坐当杖，杀之非法"。他说："不关卿事。"赵绰说自己身为大理少卿，负责执法，本是份内的事。他说："撼大木不动者，当退"；"天子之威，欲相挫耶？"（《隋书》卷62《赵绰传》）这一思想既表明皇权与治安的一致，又表明二者之间存在的矛盾。这就使得隋代的治安措施在不断加强的同时，又不得不违背最初的目的，收到异化的后果，体现出二律背反的社会效益。

三、 平恕思想
严刑峻法必然导致上下离心，激化社会矛盾，危害社会治安，于是统治阶级内部产生了平恕思想。
北周末年，周宣帝苛酷，诛杀杖责无度，臣民无所适从。隋文帝建隋之初，殷鉴不远，还注意缓和矛盾，新制定的刑律废除了前代的枭首、车裂和鞭刑等酷刑，犯流徒罪者也从轻处理，体现了平恕思想。隋文帝下诏解释道：枭首和车裂，"不益惩肃之理，徒表安忍之怀"；鞭刑"残剥肤体，彻骨侵肌，酷均脔切"。这些酷刑，"虽云远古之式，事乖仁者之刑"，因而"并令去也"。"其馀以轻代重，化死为生，条目甚多，备于简策。"接着，又"除孥戮相坐之法"。（《隋书》卷25《刑法志》）
然而隋文帝很快就无视刑律，而踵继周宣帝的后尘，这便使得统治阶级中较为普遍地产生平恕思想，去同他的严酷行径做抵制或斗争。隋文帝逞一时之怒，欲杀一人，宰臣苏威进谏，不听，将自出斩之。苏威几次拦阻，终于使隋文帝息怒，免于滥杀。一批大臣都有类似艰难而果决的抵制和斗争，不少收到成效。
地方官吏中也存在着平恕思想。牟州（观阳，今山东省莱阳市东）刺史辛公义断狱及时公平，曾将社会治安不佳的责任揽到自己身上，说："刺史无德可以导人，尚令百姓系于囹圄，岂有禁人在狱而心自安乎？"这种言论和行动收到了较好的社会效果，囚徒"咸自款服"，准备打官司的百姓"多两让而止"。（《隋书》卷73《辛公义传》）总之，平恕思想的实施，对于防止动丵乱，维持治安，起到了一定的积极作用。

《开皇律》成书后，勒为12卷。一是名例，"名"指刑名，"例"指量刑准则，名例即是总则，也就是将上述内容作为总则，列于全书之首。二是卫禁，是关于保卫宫殿、陵寝和管理城垣、关津、要塞、边防以及宵禁、卫戍等方面的法律。三是职制，是处罚官吏玩忽职守、贪赃枉法以及驿使贻误军机等方面的法律。四是户婚，是关于户籍、土地、赋役、婚丧和财产继承关系的法律。五是厩库，是关于官牧场牲畜死亡、私役官马以及仓库管理、官物出纳等方面的法律。六是擅兴，是关于军队调动、士兵征点以及修城筑堤、禁藏武器等方面的法律。七是贼盗，是关于反叛、杀人、盗窃、抢劫以及造谣惑众、危害公共秩序等方面的法律。八是斗讼，是关于殴斗、杀伤者不同身份的不同处罚，以及诉讼程序和诬告、教唆诉讼、投匿名书等问题的处分规定。九是诈伪，是关于伪造印玺、兵符、文件和各种欺诈行为的法律。十是杂律，是关于失火、赌博、奸情、私造钱币、市场管理、医疗事故、堤防水运、城市交通、公共事务等等方面的法律。十一是捕亡，是关于追捕逃犯和官吏管理罪犯的法律。十二是断狱，是关于审讯、判决、囚禁、执行和司法人员责任制度以及监狱管理的法规。
《开皇律》颁布实施后，隋文帝下诏，允许百姓有冤屈而县官不为其开脱处理者，可依次上诉到州郡和中央官署，仍未解决，甚至可到朝廷击鼓鸣冤，由皇帝裁决。