1912年外蒙古宣布“独立”后，不仅中华民国不予承认，而且沙俄也未承认该政权为独立国家。因为俄国政府深恐在外蒙采取直接行动的政策会在侵略远东的列强中引起对俄国不利的反应。那时的远东和世界其他地方一样已经完全被列强瓜分完毕，任何破坏“既定均势”的行动都可能引起重新划分势力范围的新的战争(第一次世界大战正是由于德国不够审慎地考虑这一点而爆发的)。在日俄战争中吃了败仗的俄国深恐担当发动这次战争的祸首的罪名。俄国在重新划分势力范围的时候可能会失去很多的东西。其巴尔干政策和近东政策要求它集中一切力量和全部精力去对付英国、德国和奥匈，同时也要求它谨慎地处理蒙古问题。俄国更乐意做的是以外蒙的地位当作筹码，一方面要求中国承认俄国在外蒙的“特殊权益”，另一方面在中国的其他地区攫取更多的利益。
