A Textual Research on the Concession/ Settlement Policy of Burlingame
　　Anson Burlingame, as American minister to China 1861-1867, called for the great powers to consult and co-operate upon Chinese questions, and one of the most important themes of the so called “co-operate policy” was to guarantee the territorial integrity of the Chinese empire, which was in connection with the “concession/settlement” in the treaty ports in China. Burlingame proposed to keep the “non-concession doctrine”. But now, there is a misunderstanding of his “non-concession doctrine” in the Chinese scholars. By textual research of the historical documents, it would be clear that the American policy of concession/settlement, especially Burlingame’s policy, didn’t mean to oppose the establishing of concession/settlement in China. What Burlingame opposed, was the trend that some foreigners viewed the “concession” as “a quasi territorial concession” of their own country, argued for interfering with the jurisdiction of the Chinese government over its own people, and asked for or took concessions of territory in the treaty ports of China. Briefly, Anson Burlingame objected to the “concession doctrine” but not the “concession/settlement”, and the former meant the transfer of the territorial sovereignty in some way but the latter didn’t.
　　Keywords: United States of America; Anson Burlingame; shanghai; settlement/concession; concession doctrine

　　蒲安臣（Anson Burlingame，1820 -1870），1861-1867年任驻华公使，是美国第一位进驻北京的驻华公使。卸任公使后，蒲安臣被清政府任命为“钦派办理中外交涉事务大臣”，率使团出使欧美各国。任驻华公使期间，蒲安臣大力倡导和推行所谓列强对华“合作政策”，甚至他率中国使团出访也是为了“恢复合作精神”，并为此获得西方各国 “政府间协议的保证”。[1]所谓“合作政策”，一般认为包括如下内容：⑴有约各国联合维护条约权利；⑵维护中国领土完整；⑶支持愿意维持秩序和条约权利的清政府。[2]其中，“维护中国领土完整”，主要是针对中国通商口岸内的租界问题而提出的。第一次鸦片战争后，英、法、美等国商民开始在上海租地。第二次鸦片战争后，列强又在上海之外的多个通商口岸开辟租界，很多在华外人自认获得了租界的领土权，蒲安臣对此表示异议。在租界问题上，蒲安臣究竟持何种态度，这种态度又是如何反映了美国的租界政策，本文将给出自己的分析。

二
　　1856年，英法挑起第二次鸦片战争，清廷战争失利，被迫签订《天津条约》、《北京条约》等条约，增开牛庄、登州、九江、镇江等10处为通商口岸，还规定，在新开口岸内允准外人租地，俄美也根据条约“一体均沾”。租界在天津、广州、镇江、九江、汉口等地纷纷涌现。
　　正是在这种背景下，蒲安臣于1861年6月被林肯政府任命为美国驻华公使。在他之前的几位美国驻华公使（专员）多专注于修约问题，对上海租界情势关注较少，基本上采取了一种任其自行发展的政策。至蒲安臣上任时，第二次鸦片战争已然结束，中国的国际环境相对平和，租界问题突显急迫，这使他对租界问题投入了更多的关注。该年12月21日蒲安臣到达上海。其时正值太平军第二次大举东征之际，上海附近的宁波十几日前刚被攻陷，当地外人惊恐不已。英法美驻宁波领事决定将城外洋人居住区域划为专区，由英法舰队保护。蒲安臣密切关注宁波局势，于次年1月伙同英国海军中将何伯（James Hope）抵达宁波，召集相关各方商议自卫办法。他们进一步明确了外人居留区界址，宣称当地外人有权自行制订居留区内规章制度，并警告太平军不得“进犯”。对此，蒲安臣向时任美国务卿威廉?西沃德（William Henry Seward）汇报称：
　　这只是为了保障我们的条约权利和遵守条约义务而采取的临时措施。我发现，其他有约列强走得更远，他们要求‘领土的让与’（concession of territory），并获得了（中华）帝国政府的批准；但是考虑到我国的政策，我不认为有权这么做。[16]
　　此时，太平军开始向上海进攻。驻沪外人立即推选出以前美国领事金能亨为首的五人防务委员会，誓以武力防卫上海。1月13日，防务委员会制定了所谓“防御计划”，并获得批准。蒲安臣对此深表赞同。[17]

　可以看出，该条款是蒲安臣欲为他的在华租界政策取得所谓的“条约保障”。从美国对华政策的角度来看，该条款也是“蒲安臣条约最重要的部分”[42]，体现着美国的利益和要求。当时，在华外侨中出现这样一种倾向，即中国政府已将“租界”领土“让与”他们，成为列强本国的“准领土”。在蒲安臣看来，无论是自由市的倡议，还是法国专管租界的分立，都是这种倾向的反映。而从美国利益出发，中国领土主权的丧失将是对美国权益的最大破坏，因为忙于国内战争的美国政府不能派出军事武装参加在中国的角逐，且作为商业帝国，美国更看重的是经济利益。因此，蒲安臣认为，他必须尽力遏止上述倾向，于是大力鼓吹中国领土完整对列强的意义，反对“领土让与”论，并试图说服其他列强认识到维持中国领土表面上的完整，支持清政府的“行政实体”地位的必要性。这便是构成其“合作政策”的宗旨。
　　然而，蒲安臣的主张并没有得到完全的实施，中美条约在租界问题上的实际效力实是微乎其微。列强对该条约持冷淡态度，他们始终都没有放弃对中国领土的觊觎野心，没有停止浸夺中国主权的进程。因此，随着布鲁斯、蒲安臣等人的相继去职，合作政策陷于瘫痪。至19世纪末，列强掀起瓜分中国的新一轮狂潮，不仅大肆开辟租界，还纷纷抢占租借地（leased territory）和势力范围。蒲安臣的对华租界政策基本陷于失败。

此后的美国对华租界政策正是蒲安臣政策的进一步发展和损益的结果。1893年在美国驻沪领事的主持下，上海美国租界面积大为扩充；1900-1902年，美国全力推动成立鼓浪屿公共租界；1902年，天津美租界有条件并入天津英租界，企图借此推动天津各国租界发展为上海模式的公共租界；另一方面，当列强掀起瓜分中国的热潮之时，美国又祭起“维护中国主权”的大旗。1899年和1900年美国务卿约翰·海（John Hay）两次发布门户开放照会，声称要“保持中国领土和行政完整”。进而，1928年美国务卿凯洛格（F. B. Kellog）发表对华政策宣言，声称美国“在华无租界”（no concessions in China）。1945年，随着第二次世界大战走向尾声，中美签订《关于废除美国在华治外法权及处理有关问题之条约》，美国声明放弃在华租界。
　　总之，蒲安臣对华租界政策具有互为背反的双重内涵，一方面，他宣称“不干涉中国政府对其百姓的管辖，不威胁中华帝国领土的完整”，而另一方面又赞同扩大租界工部局对华人实施的“征税、维持治安”等“政府管理职能”，而这实际上已经破坏了中国政府的行政主权。这种背反集中体现了美国对华政策甚至是美国整体对外政策的内在矛盾性，美国作为一个商业帝国，美国的政策目标一直是维护和扩大全球性的商业利益；而美国又是一个以自由民主的价值观为标榜的国家，它反对当时存在的以地域切割、排他垄断为特点的世界秩序。这些看起来是一种悖论，实际上在它们的背后是由一个统一的核心作为政策支撑的，即建立一个由美国操纵的、以自由贸易为基础的开放式的商业帝国。而蒲安臣的对华租界政策正是服从于美国对外政策的这一最终目标的。

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