关于推进兰州行政区划战略性调整的建议
发布时间：2016-12-07
按照“创新、绿色、协调、开放、共享”的发展理念，立足建设“山水城市、宜居城市、活力城市” 的目标，以推动转型发展、增强发展动力和提升城市形象为着眼点，抢抓国家“一带一路”战略机遇，全方位打造丝绸之路经济带核心节点城市。为此，兰州必须集中力量破解发展中的深层次矛盾和问题，除了要抓好供给侧结构性改革问题，还必须积极推进兰州行政区划的战略性调整，这是我们实现建设“大兰州、新兰州”目标的关键举措。
一、推进行政区划调整的现实背景
随着国家省直管县体制改革试点的扩大及省市行政区划局部调整不断进行，从中央到地方的行政管理体制扁平化改革也必将伴随着中央“全面深化改革”的要求而起步。实际上，我国对省级行政区或在省域范围内对市县的行政区划的调整几乎没有停止过，特别是随着改革开放以后，在省级层面先后成立了海南省、重庆市，同时江苏、广东、广西、安徽等在省内通过“地改市”和分拆地区重组成立新地级市，较好地发挥了中心城市的辐射带动作用，极大地促进了区域经济的快速发展。在此基础上又推动着全国新一轮的区域大中以上城市的行政区划的调整和城市发展空间的扩大。上海、北京、广州、西安、南京、成都、青岛、南宁、石家庄等几十个城市，通过合并县区或县市改区的方式，已在拓展发展空间上拔得头筹，有效地激发了区域经济发展的活力，进一步提升了城市竞争力。实践已证明，适应经济社会发展的需要，适时进行区划调整，是推进发展、改善社会管理的有效手段。
兰州城区狭小的地理空间及稠密的人口、拥堵的交通，早已不适应兰州经济社会发展和生态环境保护的需要。面对改革发展的新态势和我们遇到的困难，兰州必须抓住作为丝绸之路经济带核心节点城市和国家向西开放重要战略平台的有利条件，打破兰州现有行政边界，及早着手全面调整兰州行政区划，并将其纳入兰州“十三五”发展规划当中，以此来促进兰州产业的聚集及其结构的优化升级，从而带动城市人口密集区的疏解和减轻环境、交通压力。
二、兰州行政区划调整的基本思路
从兰州发展的当下和长远来看，主要考虑到老城区发展空间狭小、土地紧张，导致发展需求和环境约束的双重压力，需要在发展空间上适当予以拓展。有些老城区辖区面积较小，继续单独作为区或县发展已受到很大制约，需要与相邻县区进行合理的撤并整合，在增加发展空间的同时，还可推进产业的聚集和转型升级，进一步激发新的发展后劲。如七里河区与安宁区的整合，兰州新区与皋兰县的整合，红古区与永登县的整合等，同时也有一些地区随着全市经济的发展，已规划或者已基本形成了较大产业规模的经济园区，从长远发展的角度，可以建立新的行政区。比如河口--新城地区，在区域上相对独立，产业发展有一定基础，随着兰州国际港务区的规划建设，再加上其周边地区已成规模的工业企业的联合支撑，独立成新的行政区已是水到渠成的事。具体调整如下:
（一）设立皋兰区，撤销皋兰县，并将区委区政府搬迁至兰州新区。辖永登县的中川、秦川、上川、树屏4乡镇和皋兰县的西岔、水阜、石洞、黑石4乡镇。这主要是考虑到历史地理名称、历史文化的传承及兰州今后历史文化名城的申请等问题。在推进兰州新区发展、壮大的同时，还可以进一步加快兰白经济区一体化建设发展步伐。另外，考虑到石洞镇便利的交通和供水条件，建议将兰州石化公司搬迁至石洞镇，把皋兰县三川口园区内的原有企业全部迁走，土地腾给兰州石化公司，不足的发展空间，可通过平山造地来解决。
由于兰州新区不可能长期以管委会形式存在，发展到一定阶段必定像上海浦东、天津滨海新区一样，成立新的行政区。基于此，为减少兰州新区与县在行政管理特别是在社会管理方面的矛盾和行政成本，可采取“区区合一”的办法。考虑到新区与市属县区行政级别的差异，在保留兰州新区管委会前提下，区委、区政府主要领导在新区党工委、管委会中兼职，新区管委会侧重对新区各个功能园区和城市规划建设、土地开发、招商引资等方面的协调管理，区委区政府侧重对社会事业发展、社会保障以及群团社会组织等方面协调管理，按照“大部制”的改革路径，整合局、委、办等部门和单位的职能，精减冗员，提高效能。
（二）设立秀川区，撤销七里河区和安宁区。辖七里河区和安宁区大部分地区（安宁堡以东地区），整合崔家大滩、马滩和营门滩地区，充分利用黄河及其两岸区位优势，高起点规划，争取将该地区建设成兰州的“陆家嘴”—中国西北金融中心。
（三）设立河口区。辖西固区的东川、新城、河口、达川4个乡镇以及红古区的平安镇、永登县的苦水镇，共6个乡镇。物流业需要占用较大的发展空间，随着国际港务区的建设发展，新城镇的现有空间将显得有些紧张，但通过开发临近兰新铁路的苦水镇东部咸水河地区，可很好地解决兰州国际港务区空间拓展问题。同时也有利于河口地区生态休闲旅游业的深度挖掘以及玫瑰产业的开发。从区域均衡发展的角度来看，在河口地区建立新的行政区，既可以增加该地区的人气和发展速度，又可以改变兰州发展东重西轻的不利局面。
（四）重塑西固区。辖除东川、河口等4乡镇的西固区剩余地区和安宁区的沙井驿、安宁堡地区以及皋兰县的九合镇。积极推动中石油兰州石化分公司的出城搬迁工作，建设生态新西固。在兰州石化公司迁走的前提下，建议将兰州市委市政府搬迁至新西固区，并把西固区打造成兰州的行政副中心。
（五）设立金城区，撤销城关区。辖城关区和皋兰县的忠和、什川2镇。金城区要充分发挥兰州城市核心区的辐射带动能力和区位优势，注重现代服务业转型优化升级，大力发展电子商务，促进专业品牌市场向高端发展。同时，要加快兰州城北地区开发建设和发展。
（六）设立连海市，撤销红古区。在将平安镇划入河口区的同时，把永登县的河桥、连城和七山3乡镇划入连海市管辖，既解决了连海经济区分属两个县区、难于整体协调发展的尴尬，又便于统筹推动干旱山区居民向川区的移民搬迁工作，同时利于作为甘肃、青海两省之间关键节点城市的快速发展，并为兰州—西宁经济区的一体化发展打下良好基础。
（七）设立榆中区，撤销榆中县。随着和平工业园的建设发展、兰州高新区在榆中部分乡镇的拓展、榆中大学城的建立以及榆中县自身经济社会的快速发展，工业化和城镇化水平迅速提高，撤销榆中县设立榆中区已是顺势而为之事。保留永登县建制，辖区减少一半乡镇，等条件成熟再将永登撤县设区。
三、需要说明的几个问题
第一，需要省市政府共同努力。行政区划的调整工作不是一蹴而就的事情，需要从上到下各方面的不懈努力和精心谋划，甚至需要多年多次的申报方能获得中央的批准。并且从2005年开始，国家对区划调整的审批严格了很多，也增加了限制性条款，比如为了避免财政开支和公务员数量的激增，对超出现有市辖县区总数的新增行政区报批给予了限制。我们要借鉴北京、广州、南京、青岛等城市的经验，通过拆并面积较小或区域发展受限的行政区，设立新的行政区的办法，既绕过了国家政策限制，又达到了增加城市发展空间的目的。兰州要积极争得省委、省政府的支持，力争在“十三五”期间完成兰州市行政区划调整工作。
第二，也可建议在省域内进行调整。对兰州来说，当下主要是在兰州范围内发力推进申报工作，如果有可能与省上联动开展工作当然最好，这在很大程度上取决于甘肃省委省政府对全省行政区划调整工作的决策部署和意见，如若酒泉、嘉峪关两市合并，敦煌市升级问题解决了，同时省上有意构建“大兰州”，这样，撤并白银市的可能性就会大增。在兰州市域内的调整基本保持不变的情况下，可作如下调整:
1、撤销白银市，将会宁划给定西市（便于两西扶贫统筹），景泰县划入武威市（景电提灌主要服务武威地区），将白银区、平川区、靖远县以及定西市的临洮县、临夏州的永靖县划入兰州市。
2、扩大白银区，将榆中县青城、哈岘、上花和园子四乡镇划入白银区。同时，将靖远县与平川区合并，成立靖远市。推进大兰州沿黄河城镇的快速发展。
第三，调整行政区划的积极意义。一是有利于兰州城市发展。从市域调整看，9个县区（含兰州新区）整合为8个县市区，主城区4区变为3区，建制数和行政区规模更加合理，现代服务业和城市建设格局将更高端，产业结构将更科学。主城4区与皋兰县的整合及名称的变动，将有利于加强传承弘扬兰州历史文化，同时促成现代物流和金融、科技、教育等多元化发展的新格局。榆中、皋兰两县和兰州新区改为两个行政区，将为大兰州城市发展提供广阔空间，同时，将逐步缩小郊县区与主城的发展差距，促进人才、资金、产业的集聚，推动两地与兰州主城区的一体化建设。二是有利于兰州发挥区域和区位优势。区划调整后，将进一步发挥兰州交通枢纽、丝绸之路经济带核心节点和科教人才资源优势，并可集中体现兰州作为中国西北物流集散中心和国家向西开放战略平台作用。三是有利于行政资源集约运作。通过区划调整，兰州市减少了1个区县建制，将进一步减轻财政负担，减少人员开支，降低行政成本，相应地通过政府职能转化，服务意识将得到进一步强化。
(区域发展研究处：武孝伟)
发布时间：2016-12-07
按照“创新、绿色、协调、开放、共享”的发展理念，立足建设“山水城市、宜居城市、活力城市” 的目标，以推动转型发展、增强发展动力和提升城市形象为着眼点，抢抓国家“一带一路”战略机遇，全方位打造丝绸之路经济带核心节点城市。为此，兰州必须集中力量破解发展中的深层次矛盾和问题，除了要抓好供给侧结构性改革问题，还必须积极推进兰州行政区划的战略性调整，这是我们实现建设“大兰州、新兰州”目标的关键举措。
一、推进行政区划调整的现实背景
随着国家省直管县体制改革试点的扩大及省市行政区划局部调整不断进行，从中央到地方的行政管理体制扁平化改革也必将伴随着中央“全面深化改革”的要求而起步。实际上，我国对省级行政区或在省域范围内对市县的行政区划的调整几乎没有停止过，特别是随着改革开放以后，在省级层面先后成立了海南省、重庆市，同时江苏、广东、广西、安徽等在省内通过“地改市”和分拆地区重组成立新地级市，较好地发挥了中心城市的辐射带动作用，极大地促进了区域经济的快速发展。在此基础上又推动着全国新一轮的区域大中以上城市的行政区划的调整和城市发展空间的扩大。上海、北京、广州、西安、南京、成都、青岛、南宁、石家庄等几十个城市，通过合并县区或县市改区的方式，已在拓展发展空间上拔得头筹，有效地激发了区域经济发展的活力，进一步提升了城市竞争力。实践已证明，适应经济社会发展的需要，适时进行区划调整，是推进发展、改善社会管理的有效手段。
兰州城区狭小的地理空间及稠密的人口、拥堵的交通，早已不适应兰州经济社会发展和生态环境保护的需要。面对改革发展的新态势和我们遇到的困难，兰州必须抓住作为丝绸之路经济带核心节点城市和国家向西开放重要战略平台的有利条件，打破兰州现有行政边界，及早着手全面调整兰州行政区划，并将其纳入兰州“十三五”发展规划当中，以此来促进兰州产业的聚集及其结构的优化升级，从而带动城市人口密集区的疏解和减轻环境、交通压力。
二、兰州行政区划调整的基本思路
从兰州发展的当下和长远来看，主要考虑到老城区发展空间狭小、土地紧张，导致发展需求和环境约束的双重压力，需要在发展空间上适当予以拓展。有些老城区辖区面积较小，继续单独作为区或县发展已受到很大制约，需要与相邻县区进行合理的撤并整合，在增加发展空间的同时，还可推进产业的聚集和转型升级，进一步激发新的发展后劲。如七里河区与安宁区的整合，兰州新区与皋兰县的整合，红古区与永登县的整合等，同时也有一些地区随着全市经济的发展，已规划或者已基本形成了较大产业规模的经济园区，从长远发展的角度，可以建立新的行政区。比如河口--新城地区，在区域上相对独立，产业发展有一定基础，随着兰州国际港务区的规划建设，再加上其周边地区已成规模的工业企业的联合支撑，独立成新的行政区已是水到渠成的事。具体调整如下:
（一）设立皋兰区，撤销皋兰县，并将区委区政府搬迁至兰州新区。辖永登县的中川、秦川、上川、树屏4乡镇和皋兰县的西岔、水阜、石洞、黑石4乡镇。这主要是考虑到历史地理名称、历史文化的传承及兰州今后历史文化名城的申请等问题。在推进兰州新区发展、壮大的同时，还可以进一步加快兰白经济区一体化建设发展步伐。另外，考虑到石洞镇便利的交通和供水条件，建议将兰州石化公司搬迁至石洞镇，把皋兰县三川口园区内的原有企业全部迁走，土地腾给兰州石化公司，不足的发展空间，可通过平山造地来解决。
由于兰州新区不可能长期以管委会形式存在，发展到一定阶段必定像上海浦东、天津滨海新区一样，成立新的行政区。基于此，为减少兰州新区与县在行政管理特别是在社会管理方面的矛盾和行政成本，可采取“区区合一”的办法。考虑到新区与市属县区行政级别的差异，在保留兰州新区管委会前提下，区委、区政府主要领导在新区党工委、管委会中兼职，新区管委会侧重对新区各个功能园区和城市规划建设、土地开发、招商引资等方面的协调管理，区委区政府侧重对社会事业发展、社会保障以及群团社会组织等方面协调管理，按照“大部制”的改革路径，整合局、委、办等部门和单位的职能，精减冗员，提高效能。
（二）设立秀川区，撤销七里河区和安宁区。辖七里河区和安宁区大部分地区（安宁堡以东地区），整合崔家大滩、马滩和营门滩地区，充分利用黄河及其两岸区位优势，高起点规划，争取将该地区建设成兰州的“陆家嘴”—中国西北金融中心。
（三）设立河口区。辖西固区的东川、新城、河口、达川4个乡镇以及红古区的平安镇、永登县的苦水镇，共6个乡镇。物流业需要占用较大的发展空间，随着国际港务区的建设发展，新城镇的现有空间将显得有些紧张，但通过开发临近兰新铁路的苦水镇东部咸水河地区，可很好地解决兰州国际港务区空间拓展问题。同时也有利于河口地区生态休闲旅游业的深度挖掘以及玫瑰产业的开发。从区域均衡发展的角度来看，在河口地区建立新的行政区，既可以增加该地区的人气和发展速度，又可以改变兰州发展东重西轻的不利局面。
（四）重塑西固区。辖除东川、河口等4乡镇的西固区剩余地区和安宁区的沙井驿、安宁堡地区以及皋兰县的九合镇。积极推动中石油兰州石化分公司的出城搬迁工作，建设生态新西固。在兰州石化公司迁走的前提下，建议将兰州市委市政府搬迁至新西固区，并把西固区打造成兰州的行政副中心。
（五）设立金城区，撤销城关区。辖城关区和皋兰县的忠和、什川2镇。金城区要充分发挥兰州城市核心区的辐射带动能力和区位优势，注重现代服务业转型优化升级，大力发展电子商务，促进专业品牌市场向高端发展。同时，要加快兰州城北地区开发建设和发展。
（六）设立连海市，撤销红古区。在将平安镇划入河口区的同时，把永登县的河桥、连城和七山3乡镇划入连海市管辖，既解决了连海经济区分属两个县区、难于整体协调发展的尴尬，又便于统筹推动干旱山区居民向川区的移民搬迁工作，同时利于作为甘肃、青海两省之间关键节点城市的快速发展，并为兰州—西宁经济区的一体化发展打下良好基础。
（七）设立榆中区，撤销榆中县。随着和平工业园的建设发展、兰州高新区在榆中部分乡镇的拓展、榆中大学城的建立以及榆中县自身经济社会的快速发展，工业化和城镇化水平迅速提高，撤销榆中县设立榆中区已是顺势而为之事。保留永登县建制，辖区减少一半乡镇，等条件成熟再将永登撤县设区。
三、需要说明的几个问题
第一，需要省市政府共同努力。行政区划的调整工作不是一蹴而就的事情，需要从上到下各方面的不懈努力和精心谋划，甚至需要多年多次的申报方能获得中央的批准。并且从2005年开始，国家对区划调整的审批严格了很多，也增加了限制性条款，比如为了避免财政开支和公务员数量的激增，对超出现有市辖县区总数的新增行政区报批给予了限制。我们要借鉴北京、广州、南京、青岛等城市的经验，通过拆并面积较小或区域发展受限的行政区，设立新的行政区的办法，既绕过了国家政策限制，又达到了增加城市发展空间的目的。兰州要积极争得省委、省政府的支持，力争在“十三五”期间完成兰州市行政区划调整工作。
第二，也可建议在省域内进行调整。对兰州来说，当下主要是在兰州范围内发力推进申报工作，如果有可能与省上联动开展工作当然最好，这在很大程度上取决于甘肃省委省政府对全省行政区划调整工作的决策部署和意见，如若酒泉、嘉峪关两市合并，敦煌市升级问题解决了，同时省上有意构建“大兰州”，这样，撤并白银市的可能性就会大增。在兰州市域内的调整基本保持不变的情况下，可作如下调整:
1、撤销白银市，将会宁划给定西市（便于两西扶贫统筹），景泰县划入武威市（景电提灌主要服务武威地区），将白银区、平川区、靖远县以及定西市的临洮县、临夏州的永靖县划入兰州市。
2、扩大白银区，将榆中县青城、哈岘、上花和园子四乡镇划入白银区。同时，将靖远县与平川区合并，成立靖远市。推进大兰州沿黄河城镇的快速发展。
第三，调整行政区划的积极意义。一是有利于兰州城市发展。从市域调整看，9个县区（含兰州新区）整合为8个县市区，主城区4区变为3区，建制数和行政区规模更加合理，现代服务业和城市建设格局将更高端，产业结构将更科学。主城4区与皋兰县的整合及名称的变动，将有利于加强传承弘扬兰州历史文化，同时促成现代物流和金融、科技、教育等多元化发展的新格局。榆中、皋兰两县和兰州新区改为两个行政区，将为大兰州城市发展提供广阔空间，同时，将逐步缩小郊县区与主城的发展差距，促进人才、资金、产业的集聚，推动两地与兰州主城区的一体化建设。二是有利于兰州发挥区域和区位优势。区划调整后，将进一步发挥兰州交通枢纽、丝绸之路经济带核心节点和科教人才资源优势，并可集中体现兰州作为中国西北物流集散中心和国家向西开放战略平台作用。三是有利于行政资源集约运作。通过区划调整，兰州市减少了1个区县建制，将进一步减轻财政负担，减少人员开支，降低行政成本，相应地通过政府职能转化，服务意识将得到进一步强化。
(区域发展研究处：武孝伟)
