“十二五”期间，中国电力行业通过提高非化石能源比重、淘汰落后小火电机组、提高发电效率、降低线损率等措施，在低碳发展方面取得了显著成效。同时，电力低碳发展还存在法规政策不协调、发展目标交叉矛盾、基础工作不扎实、技术人才缺失、产业发展成熟度不够等问题。电力行业在面临经济新常态、体制机制改革的形势下，既要为国民经济发展提供安全稳定电能，又要承担起绿色转型及能源系统优化的艰巨任务。在电力发展中，既要强化电力自身的低碳发展，又要充分发挥电力在促进全社会低碳发展中的基础作用。因此，在构建电力发展目标和法规政策框架时，要以能源革命价值为导向，发挥电力工业在能源系统优化中的核心作用，建立健全以市场为导向的电力碳减排新机制。
中国电力低碳发展现状
中国电力行业发展情况
截至2015年底，全国全口径发电装机容量15.3亿千瓦,比2010年增长57.8%。新世纪以来，以5年为周期，全国装机平均增速情况分别是：2001～2005年为10.1%，2006～2010年为13.3%，2011～2015年为9.5%。比较可见，“十二五”后期，中国经济进入新常态，电力发展明显放缓，拉低了平均增速，但由于电力建设周期“惯性”以及可再生能源装机增长较快等原因，我国发电装机每年仍保持增加1亿千瓦左右的增长。图1为中国全口径发电装机容量及发电量年增长图。从图中可以看出，尽管发电装机容量继续保持总量的快速增长，但发电量的增长自2012年以来明显放缓，表明中国电力结构向清洁化发展以及电力供需矛盾由短缺向相对过剩转变。
电力低碳发展采取的主要措施及效果
在应对气候变化立法方面，法制化建设不断推进，但尚未出台气候变化专项法律。低碳发展的相关政策主要依据相关法律、规划及国家向国际社会作出的有关减排承诺、颁布的国家行动方案等载体来体现。如《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《应对气候变化国家方案》、《中美联合声明》，以及碳市场建设、低碳发展试点、碳排放统计核算、低碳发展技术产品标准等。
电力低碳发展目标要求方面，主要体现在能源电力规划、节能减排规划、应对气候变化规划等要求中，主要包括非化石能源发电目标、与低碳电力发展相关的节能减排目标和低碳发展目标等方面。如《能源发展“十二五”规划》、《可再生能源发展“十二五”规划》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》和《节能减排“十二五”规划》等。其中，《能源发展“十二五”规划》明确了“非化石能源发电装机比重达到30%，运行核电装机达到4000万千瓦，在建规模1800万千瓦，风能发电装机规模达到1亿千瓦，太阳能发电装机规模达到2100万千瓦，生物质能发电装机规模达到1300万千瓦；淘汰落后煤电机组2000万千瓦，火电供电标准煤耗下降到323克/千瓦时；‘十二五’时期，全国新增燃气电站3000万千瓦”。《可再生能源发展“十二五”规划》明确了“可再生能源新增发电装机1.6亿千瓦，其中常规水电6100万千瓦，风电7000万千瓦，太阳能发电2000万千瓦，生物质发电750万千瓦，到2015年可再生能源发电量争取达到总发电量的20%以上”。《节能减排“十二五”规划》提出“2015年火电供电煤耗325克/千瓦时，火电厂厂用电率6.2%，电网综合线损率6.3%”。《国家应对气候变化规划（2014～2020年）》提出“到2015年，大型发电企业集团单位供电二氧化碳排放水平控制在650克/千瓦时；2015年全国火电单位供电二氧化碳排放比2010年下降3%左右。”
主要措施：
一是提高非化石能源比重，优化电源结构。上世纪80年代，我国非化石能源装机不到2000万千瓦；2015年底，比重达到34.8%。其中，全国水电装机容量3.2亿千瓦，比重21%（其中抽水蓄能2305万千瓦）；并网风电装机容量1.3万千瓦，比重8.57%；并网太阳能发电装机容量4218万千瓦，比重2.77%；核电装机容量2717万千瓦，比重1.78%。同时，火电机组结构持续优化。一是新建火电机组基本是60万千瓦及以上超超临界大型机组。30万千瓦及以上火电机组比例从1995年的27.8%提高到2015年的78.57%；中国单机容量100万千瓦的超超临界机组数量居世界首位。二是热电联产机组比重不断提高。热电联产机组节能环保水平好于一般工业锅炉、供热锅炉。通过热电联产的方式，可代替大量散烧供热锅炉。三是淘汰小火电机组。2005～2015年，电力行业关停淘汰落后小火电机组容量超过1亿千瓦。四是因地制宜发展碳排放强度较低、调峰性能好的燃机电站，2015年天然气发电装机已经达到6600多万千瓦，占火电机组的4.33%左右。
二是加快推动工程技术改造与碳捕集试点。对现役机组开展汽轮机通流改造、泵与风机变频改造、微油点火、等离子点火等节能技术改造，持续降低机组能耗。如华能天津25万千瓦IGCC示范工程已经投产；华能北京热电厂、上海石洞口第二电厂和重庆合川双槐电厂先后投产了3000吨/年、12万吨/年、1万吨/年的二氧化碳捕集示范工程；大唐国际高井热电厂建成了全球首个燃机电站CCS示范项目；35万千瓦超临界空冷供热工程富氧燃烧示范项目正在进行可研。
三是推动制度建设与市场机制建设。初步建立或提出了包括强制性能效标准、技术规范、节能评估、节能发电调度、发电权交易、能效对标、财政补贴、需求侧管理等制度和政策。国家发改委推进七省（市）碳排放交易试点工作，试点区域已覆盖多家电力集团公司的发电企业。
取得的成效：
通过以上措施，1978～2015年发电和热电联产消耗原煤量由1.09亿吨增加到18.8亿吨，增加了17倍，但是能源利用效率大幅度提高,供电标准煤耗由1978年的471克/千瓦时下降到2015年的315克/千瓦时，换算为电力转换效率提高了约12.9个百分点。
2005年以来，随着发电结构及火电结构的优化，电力行业碳排放强度持续下降。经中电联初步统计分析，2015年，全国单位火电发电量二氧化碳排放约835克/千瓦时，比2005年下降20.3%；单位发电量二氧化碳排放约610克/千瓦时，比2005年下降28.9%。以2005年为基准年，2006～2015年，通过发展非化石能源、降低供电煤耗和线损率等措施，电力行业累计减少二氧化碳排放约76亿吨，有效减缓了电力二氧化碳排放总量的增长。其中，供电煤耗降低对电力行业二氧化碳减排贡献率为48%，非化石能源发展贡献率为50%（见图2）。
存在的主要问题：
一是低碳发展专项法律缺失，法律顶层设计缺位。能源发展、节能减排、可再生能源发展以及环保等相关法律法规对电力低碳、环保、节能等要求存在交叉、矛盾、不合理等问题。由于节能、减碳、常规污染物减排之间存在相互约束，如过度环保要求会增加能耗，过度节能会增加水资源消耗，节能并不一定减碳等。法律之间不协调，直接影响到各种政策目标之间的不协调，既是导致电源与电网不协调、可再生能源发电无序发展、煤电发展定位不明确等问题的重要原因，也是导致强制性能耗限额与排污权交易等市场机制应用、节能环保调度与经济性调度、减少弃风弃水与煤电利用小时数下降能耗升高等矛盾的重要原因。
二是管理部门间职能存在重复和交叉。中央与地方、部门之间、部门各处之间等管理权限和监管权限不清晰，在政策制订上不同部门、不同时间出台的政策目标存在矛盾或“一刀切”的现象。如有的地方政府要求进入到“万家企业”的电力企业“十二五”期间能耗下降15%（或更高），体现在常规火电机组上5年内供电煤耗要下降30～50克/千瓦时，而目前我国煤电机组经过多轮技术改造，供电煤耗已达到世界先进水平，难有大幅下降空间。
此外，低碳基础工作不扎实，各相关要求缺乏配套的政策和技术规范，节能、低碳产业发展不成熟等问题也十分突出。
电力低碳发展面临的主要形势和路径选择
中国电力低碳发展现状
中国电力行业发展情况
截至2015年底，全国全口径发电装机容量15.3亿千瓦,比2010年增长57.8%。新世纪以来，以5年为周期，全国装机平均增速情况分别是：2001～2005年为10.1%，2006～2010年为13.3%，2011～2015年为9.5%。比较可见，“十二五”后期，中国经济进入新常态，电力发展明显放缓，拉低了平均增速，但由于电力建设周期“惯性”以及可再生能源装机增长较快等原因，我国发电装机每年仍保持增加1亿千瓦左右的增长。图1为中国全口径发电装机容量及发电量年增长图。从图中可以看出，尽管发电装机容量继续保持总量的快速增长，但发电量的增长自2012年以来明显放缓，表明中国电力结构向清洁化发展以及电力供需矛盾由短缺向相对过剩转变。
电力低碳发展采取的主要措施及效果
在应对气候变化立法方面，法制化建设不断推进，但尚未出台气候变化专项法律。低碳发展的相关政策主要依据相关法律、规划及国家向国际社会作出的有关减排承诺、颁布的国家行动方案等载体来体现。如《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《应对气候变化国家方案》、《中美联合声明》，以及碳市场建设、低碳发展试点、碳排放统计核算、低碳发展技术产品标准等。
电力低碳发展目标要求方面，主要体现在能源电力规划、节能减排规划、应对气候变化规划等要求中，主要包括非化石能源发电目标、与低碳电力发展相关的节能减排目标和低碳发展目标等方面。如《能源发展“十二五”规划》、《可再生能源发展“十二五”规划》、《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》和《节能减排“十二五”规划》等。其中，《能源发展“十二五”规划》明确了“非化石能源发电装机比重达到30%，运行核电装机达到4000万千瓦，在建规模1800万千瓦，风能发电装机规模达到1亿千瓦，太阳能发电装机规模达到2100万千瓦，生物质能发电装机规模达到1300万千瓦；淘汰落后煤电机组2000万千瓦，火电供电标准煤耗下降到323克/千瓦时；‘十二五’时期，全国新增燃气电站3000万千瓦”。《可再生能源发展“十二五”规划》明确了“可再生能源新增发电装机1.6亿千瓦，其中常规水电6100万千瓦，风电7000万千瓦，太阳能发电2000万千瓦，生物质发电750万千瓦，到2015年可再生能源发电量争取达到总发电量的20%以上”。《节能减排“十二五”规划》提出“2015年火电供电煤耗325克/千瓦时，火电厂厂用电率6.2%，电网综合线损率6.3%”。《国家应对气候变化规划（2014～2020年）》提出“到2015年，大型发电企业集团单位供电二氧化碳排放水平控制在650克/千瓦时；2015年全国火电单位供电二氧化碳排放比2010年下降3%左右。”
主要措施：
一是提高非化石能源比重，优化电源结构。上世纪80年代，我国非化石能源装机不到2000万千瓦；2015年底，比重达到34.8%。其中，全国水电装机容量3.2亿千瓦，比重21%（其中抽水蓄能2305万千瓦）；并网风电装机容量1.3万千瓦，比重8.57%；并网太阳能发电装机容量4218万千瓦，比重2.77%；核电装机容量2717万千瓦，比重1.78%。同时，火电机组结构持续优化。一是新建火电机组基本是60万千瓦及以上超超临界大型机组。30万千瓦及以上火电机组比例从1995年的27.8%提高到2015年的78.57%；中国单机容量100万千瓦的超超临界机组数量居世界首位。二是热电联产机组比重不断提高。热电联产机组节能环保水平好于一般工业锅炉、供热锅炉。通过热电联产的方式，可代替大量散烧供热锅炉。三是淘汰小火电机组。2005～2015年，电力行业关停淘汰落后小火电机组容量超过1亿千瓦。四是因地制宜发展碳排放强度较低、调峰性能好的燃机电站，2015年天然气发电装机已经达到6600多万千瓦，占火电机组的4.33%左右。
二是加快推动工程技术改造与碳捕集试点。对现役机组开展汽轮机通流改造、泵与风机变频改造、微油点火、等离子点火等节能技术改造，持续降低机组能耗。如华能天津25万千瓦IGCC示范工程已经投产；华能北京热电厂、上海石洞口第二电厂和重庆合川双槐电厂先后投产了3000吨/年、12万吨/年、1万吨/年的二氧化碳捕集示范工程；大唐国际高井热电厂建成了全球首个燃机电站CCS示范项目；35万千瓦超临界空冷供热工程富氧燃烧示范项目正在进行可研。
三是推动制度建设与市场机制建设。初步建立或提出了包括强制性能效标准、技术规范、节能评估、节能发电调度、发电权交易、能效对标、财政补贴、需求侧管理等制度和政策。国家发改委推进七省（市）碳排放交易试点工作，试点区域已覆盖多家电力集团公司的发电企业。
取得的成效：
通过以上措施，1978～2015年发电和热电联产消耗原煤量由1.09亿吨增加到18.8亿吨，增加了17倍，但是能源利用效率大幅度提高,供电标准煤耗由1978年的471克/千瓦时下降到2015年的315克/千瓦时，换算为电力转换效率提高了约12.9个百分点。
2005年以来，随着发电结构及火电结构的优化，电力行业碳排放强度持续下降。经中电联初步统计分析，2015年，全国单位火电发电量二氧化碳排放约835克/千瓦时，比2005年下降20.3%；单位发电量二氧化碳排放约610克/千瓦时，比2005年下降28.9%。以2005年为基准年，2006～2015年，通过发展非化石能源、降低供电煤耗和线损率等措施，电力行业累计减少二氧化碳排放约76亿吨，有效减缓了电力二氧化碳排放总量的增长。其中，供电煤耗降低对电力行业二氧化碳减排贡献率为48%，非化石能源发展贡献率为50%（见图2）。
存在的主要问题：
一是低碳发展专项法律缺失，法律顶层设计缺位。能源发展、节能减排、可再生能源发展以及环保等相关法律法规对电力低碳、环保、节能等要求存在交叉、矛盾、不合理等问题。由于节能、减碳、常规污染物减排之间存在相互约束，如过度环保要求会增加能耗，过度节能会增加水资源消耗，节能并不一定减碳等。法律之间不协调，直接影响到各种政策目标之间的不协调，既是导致电源与电网不协调、可再生能源发电无序发展、煤电发展定位不明确等问题的重要原因，也是导致强制性能耗限额与排污权交易等市场机制应用、节能环保调度与经济性调度、减少弃风弃水与煤电利用小时数下降能耗升高等矛盾的重要原因。
二是管理部门间职能存在重复和交叉。中央与地方、部门之间、部门各处之间等管理权限和监管权限不清晰，在政策制订上不同部门、不同时间出台的政策目标存在矛盾或“一刀切”的现象。如有的地方政府要求进入到“万家企业”的电力企业“十二五”期间能耗下降15%（或更高），体现在常规火电机组上5年内供电煤耗要下降30～50克/千瓦时，而目前我国煤电机组经过多轮技术改造，供电煤耗已达到世界先进水平，难有大幅下降空间。
此外，低碳基础工作不扎实，各相关要求缺乏配套的政策和技术规范，节能、低碳产业发展不成熟等问题也十分突出。
电力低碳发展面临的主要形势和路径选择
