士人和商人群体的合作乃是维系公共秩序的人事基础。余英时观察到，明代的士人和商人“长期在民间开拓社会和文化的空间。举凡建宗祠、修宗谱、建书院、设义塾、刊行图书之类的民间事业都是士与商共同为之，缺一不可。”尤其值得注意的是，两个群体“不但在社会背景方面混而难分，而且还在政治上同样受到以宦官为代表的专制皇权的高压，因此互相支援之事往往有之。”(12)正充分体现了读书人和商人共建天下，制衡政府的面相。宗族则是士商群体维系公共秩序的工具之一。赵世瑜在考察山西泽州、潞州绅商家庭后总结称：“从士绅身份的角度说，宗族组织不仅是彰显他们的土绅身份的一种表现，也是他们组织地方、实现乡村教化和规范的工具；从商人身份的角度来说，宗族组织也是一种组织管理商业经营的模式。”即宗族不仅是血缘的团体，也是地缘和业缘的联结，本质上是一种士商群体的“文化建构”。(13)刘志伟认为那些被后世析分的种种“社会关系”由两者遵循儒家轨范进行统合，构建出“士大夫文化主导的社会秩序”。(14)
与明清两朝“社会士绅化”的进程相适应，(15)政府角色在明朝中期也发生了转折。因产权和公共组织都能依道(自然法)自立，政府实无需管理民间，故能够收缩行政和立法职能，整体扮演司法团体的角色。郑振满在考察福建政府组织和民间里社时观察到，明朝中期以后的政府出现了“行政职能”趋于萎缩的现象，大量公共事务由民间组织自主组织，演变成“国家内在于社会”的局面。(16)但这并不意味着“国家”的衰败，政府反倒可以借助这一格局巩固政治秩序。(17)在此体系内，士分官绅，各有分工，官重监督，绅多负责，皆在道的指导下维护“公”。(18)
明中期以后的政教结构与17世纪到18世纪的英国颇有相似之处。在克拉克看来，英国式新教宪政(Protestant Constitution)存在两个相反的面相，即将某个教派立为国教的同时，向所有其他教派提供无限制的宽容。(19)马克·高迪则注意到，以后世的标准衡量，这一时期的英国政府虽不够民主，但在政府之外保有大量的“公共职位”(officeholding)，(20)由民间自主推举代表，授权他们进行公共决策。民众参与公共事务的程度甚至高于19世纪以后的民主化时代，所以高迪称英国的民间秩序乃是“君主制的共和”(Monarchical Republic)。值得注意的是，孙中山在清朝治下也看到了相近的民间自主现象，并将那些“敬尊长所以判曲直，置乡兵所以御盗贼”的中国民众称为“共和之民”。(21)

对比孙中山和马克·高迪的论述，或可以说明清两朝的中后期存在与英国相似的儒家宪政(Confucius Constitution)。与新教宪政一样，其核心架构也是一种“政教体制”(Classics Constitution)。明初君主“用严厉的法家手段落实宋代的知识精英的儒家理想”，导致政府对民间的严苛管制，(22)到明中期以后，就在不少儒者慨叹人心不古时，儒家思想却逐步从政府管制民间的工具变成天下限制朝廷的依据，民间公权力与政府权力之间渐趋平衡。换言之，儒家宪政的起点乃是绅商依道自立并制衡政府，而当下常说的所谓“儒家宪政”则多带有“以王法易风俗”(23)的取向，往往迎合甚至呼吁政府管制，恰与本土的宪政精神背道而驰。
在儒家宪政结构中，一方面政府的正当性依赖于某种由经典提供的价值体系，同时民间也在此经典的支持下限制政府，并借此保有大量的自治空间。两者相辅相成，共同组成完整的权力生态。这种政教体制并不是介于专制和民主之间的过渡形式，而是一种独立的政体。在此政体下的中英两国，民间自行处理的公共事务都有很强的政治属性，“政治”和“公共”之间并没有清晰的界限。共和政府未必会承认民间有自判曲直、自置乡兵的权力，这也意味着政教体制下民间自治的范围在某些层面比后世的民主政体更广泛。
中英两国的体制有接近的一面，但也有不小的区别，如明清时期的税负即比同时代的英国更低。这或与本土的思想传统相关，至少自先秦时代起，“省刑罚、薄税敛”就一直是政治言说中的正面价值。康有为在晚清时宣称：“以薄税而论，即今美国尚远远不及我国”，其余各国更无需论及。他着重表彰康熙朝“薄税之制，尤为中国数千年所无，亦为地球万国古今所未有。”因为“自孔孟以来，诸儒日讽其省刑罚薄税敛之言，以为至仁之政；而世主亦统计朝庙会同设官养兵之用已足，故听其说而赋税得日以薄也”。但思想倾向能够落实，需要制度层面的配合，即“所以能若此者，以封建既废，一统一君，宫府之愿欲易给，设官甚少，养兵亦极少，故行极薄之税，而绰绰有余裕。”(24)总之，在清初康熙一朝，政府大兴“文字狱”的同时又自我收束开支，形成了“治道合一”和“永不加赋”并存的悖反局面。
晚清时不少读书人将中国缺少系统的自由思想归咎于专制压迫，但康有为注意到还存在另一重相反的面相。在他看来，法国历史上平等、自由、革命等说之所以盛行，多因税收苛重。反之，“中国既无二十佛郎之人头税，又无十一之所得税，又无夫家十圆之盐税，又无百之十五之侯税，又无百之十四之僧税国税，又无百之五十二之苛征，而仅千分之一。民生惟有田者，纳此区区之税，外此一切营业、筑室、蒸酒皆无税，荡荡然自由。若无田者，即营商千百万金，尚不须纳分毫于国”。若以税收高低作为自由的标准，可以说清代比同时期的法国要自由得多。
如果说康有为尚有其“反革命”的政治立场，革命者孙中山也描绘了近似的图景。他注意到中国官员的薪水极低，“官场俸额之微，殆非英人所能梦见。彼两广总督所治区域，人口之众过于全英，然其一岁之俸禄，合诸英金不过六十镑而已”。孙中山认为这是中国政治一大缺点，“是则一行作吏，安得而不以婪索及枉法为事乎？”(25)但反过来看，正说明中国传统政治在制度层面维持极低的成本，与当时的西欧相比可谓索取不多。与此同时，孙中山注意到中国政府对民间极为放任，因为秦以后“历朝政治大都对于人民取宽大态度，人民纳了粮之外几乎与官吏没有关系”，由此他在《三民主义》中提出了一个著名的论断，即近世欧洲人“完全没有自由”，而中国人则“自由过于充分”。(26)
以今日后见之明来看，因为明中期以后的朝廷更多扮演仲裁者而非管理者的角色，故只需少量官僚即可对民间实施有效的治理，因而能将税收维持在相当低的程度。用法学和经济学的术语来描述，政教体制下的朝廷就像是一个轻资产的司法团体。这使得民间保有大量的消极自由，但也造成政府动员水平有限，明清易代或即因此而来。清朝在明代的基础上，逐步构建了中原本位的多元政教体系，(27)维系较此前更广阔的疆域，但也部分承继了明代体制的特点，难以将民间资源转化成外竞能力。19世纪以后屡次御侮失利，或也与此相关。

二、权税交易下的政府和民间
广泛的自治和较低的税负是明清两朝民间安定发展的制度保障，但在欧洲各国全球扩张的时代却成为一种近乎致命的缺陷。随着外部压力日增，晚清的读书人发现文治的天下开始变成无道的“世界”。1901年《国民报》有文章设问：“谓地球有公理，何以杜兰斯哇、飞律宾苦战经年，竟无一国助其独立？讲文明如欧美，何以联合军之强暴与野蛮无异？讲平等如合众，何以驱逐华人与非洲土人之排白人无异？”(28)梁启超在同年也慨叹：“天道无知，惟有强权，世有欲借外国之助力以成维新革命之功者乎？吾愿与之凭吊非律宾之战场也。”(29)在他看来，“五洲万国，直一大酋长之世界”，(30)若想在此“酋长世界”中维持生存，只有聚合民力以竞于外。
在国争日益剧烈的新世界，政府须征用大量民间资源来保卫国族共同体，但既有的劝捐派税手段皆不足以动员富商大贾等民间强势群体。《国民报》称：“外国之富商大贾，皆为议员，执政权。而中国则贬之曰末务，贱之曰市井，不得与士大夫伍。然一日偿兵费，赔教案，甚至供玩好，养国蠹者，皆莫不取资于商人。若者有税，若者有捐，震之以报效国家之名，诱之以虚衔封典之荣。公其词则曰‘派’，美其名则曰‘劝’。实则敲其肤，吸其髓，以供吾用而已。”(31)如淡化其中的负面语汇，这一观察正充分体现了本土体制在动员民间资源方面的局限。为维持国族生存，现有政制似已不得不变。
更重要的是，外部竞争不仅使朝廷面临巨大的竞争压力，也间接挑战了意识形态的整体架构。在政治任务转变推动的意识形态转型中，中国本土的“道”从普世的“通义”降格为民族化、区域化的文化论述，政制正当性逐步转移到西来的国家观念中。(32)列文森在讨论“天下”和“国”时指出，这两个词都不能简单地用英语中的对等词来表述，因为“它们中的任何一个词的定义都与另一个词的定义有关，是与另一个词相比较而存在的”。(33)朝廷、天下两词也是如此，随着天下的淡出，与天下同构的朝廷随之渐趋边缘。国家一词开始兼有朝廷和天下两种含义，即一方面是民众的集合体，同时又指代政府。人民和国家(政府)逐渐成为政治言说中的基本范畴。如钱穆在20世纪30年代所总结：“三十年来建国理论上最普遍的便是‘民众建国论’。国家基础在于民众，为民众而有国家，国家的一切应该代表着民众，这是天经地义无须讨论的。”(34)
王宪明指出，在欧洲思想体系中，“到19世纪为止，国家‘三要素’说(即领土、主权、人民)基本定型”。(35)随着西方思想权势扩展，各派读书人都逐渐接受了由人民、版图和主权构成的西式国家观念。接受君宪的梁启超曾言，国家乃是“在一定土地之上，以权力组织而成之人民团体”。(36)而倾向革命的“黔首”称，国家需具备三要素：“人民者，成国家社会的国民的基础者也”，“版图者，成国家之地理的基础者也”，而“权力者，成国家之政治的国民的基础者也”。由此推广，“国法上之主权，乃政治上加被治者以权力，故生服从之义务”。(37)从上述发言可知，政治主张纷呈的各派大都承认权利(权力)义务框架乃是认识政府与人民关系的新前提。
读书人心目中的民权大体落实在政治层面，主要包括“参议国政之权”和“举人之权”。(38)满洲正红旗进士达寿1908年赴日考察宪政后说：“立宪之国家，其人民皆有纳税、当兵之义务，以此二义务，易一参政之权利。君主得彼之二义务，则权利可以发展，国民得此一权利，则国家思想可以养成。斯时也，君主又为之定宪法为臣民权利之保障，而臣民又得于国会协赞君主之立法，及监督国家之财政，上下共谋，朝野一气，一休一戚，匪不相关，如家人父子者焉。”(39)此言充分体现了包括满人在内的晚清读书人对未来政制的设计，即以权利义务为手段联结民间与政府，在新的宪政框架中重新构建国家。

天下作为自足的公共秩序，在“道”的支持下保有自足的法权和产权体系，朝廷的任务是维护天下，多数情况下无需插手民间事务。而新式的政府与民间的关系是一种双向的“权税交易”，即人民享有由国家赋予的某些“权利”，同时也要对政府履行纳税等义务，政府和民间的关系要远比此前密切。梁启超认为：“吾国今日所最要者，在使一国中大多数人知立宪希望立宪，且相率以要求立宪。若果能尔尔乎，则彼英人在昔常有‘权利请愿’之举，有‘不出代议士不纳租税’之格言，真可谓唯一正当之手段，唯一正当之武器也。”(40)但是，中国的民主转型并不是在既有税赋前提下的权利扩展，而是需要同时进行加税和扩张权利两种历程。民间是否能接受新的权税交易，本身并不可知，在此过程中加税往往先行一步，拟议中的权利尚未实现，新的义务已开始加诸民间。
张一麐注意到，明治维新后的日本虽号称立宪，但税赋要比被视为专制的中国高得多，“日本全国仅抵我四川一省之大，岁入乃有二亿八千七百余万元之多，闻变法之初，议加租税，民亦哗然，惩创数人旋亦安靖”。张一麐对政府惩办民间抗税的行为颇有疑虑，故主张尽快予民代议之权，“西人恒言，不出代议士不纳租税，欲取民而不与民以代议之权，无以撤官民隔阂之病根，而杜悠悠之口”。(41)他的思路正体现出士人在晚清预备立宪过程中面临的困境，读书人认识到在竞争剧烈的新世界中，征兵增税已不可避免，他们再难以用儒生的话语代民立言，但又不愿完全站在政府一边强迫民众服从，故只能在西式的宪政框架内推动代议制尽快实施，尽快落实民权以补偿新增赋税。晚清预备立宪的进程愈行愈急，部分即因此而来。
严复晚清时比较中西政制时曾说：“西洋之言治者曰：‘国者，斯民之公产也，王侯将相者，通国之公仆隶也。’而中国之尊王者曰：‘天子富有四海，臣妾亿兆。’臣妾者，其文之故训犹奴虏也。夫如是则西洋之民，其尊且贵也，过于王侯将相，而我中国之民，其卑且贱，皆奴产子也。”(42)这是一种典型的民主构想，即以民为主，而以政府为仆。将此作为逻辑起点，则以选举、代议为表征的民主化进程即可被视为一个民众开始参与政府决策，个人权利逐渐扩展的过程。但是，建立民主政府是否就意味着民权的实现，实值得商榷。如参照克拉克和马克·高迪对英国宪政转型的考察，可知民主化进程不只是政治权力从施治者拓展至大众，还存在另一个相反的趋向，即公共权力从民间组织转移到政府机构。换言之，政治民主化在一定程度上恰是对民间公共决策权力的反向剥夺。由此反观，可以看到中国式民主化的双重困境，即民众被加税的同时，天下场域内固有的民权也被削弱。
公共权力从民间向政府的转移以朝廷天下结构的边缘化为起点。在意识形态层面，朝廷和天下原本有清晰的分野，但政府与国家的界限则渐趋模糊。晚清时湖广总督张之洞曾言：“各省出洋游学诸生，费国家之巨款，赖国家之翼护，资之出洋，俾其就傅”，但留学生们“不思朝廷之恩，不念官师之教，乃歆羡逆党，以为志士才人之所为，稍有一艺片长，转作反噬倒戈之用，谋以自覆其宗国，古今有如此之悖且忍者乎？”(43)对此湖北派遣的留学生沈翔云反驳称，张之洞此说“不知国家为何物，不知国家与朝廷之区别”，“以国家拱而奉之于朝廷，久而遂视国家为朝廷之物矣”。在沈翔云论述中，“国家”的概念从施治者转为共同体，“国家云者，即人民集合之区域，以达共同之志愿，居一定之疆土，组织一定之政治，而有独立无限之主权者也”。而“朝廷云者，指君主于国家中所占之地位而言，属于一姓者也。”(44)
张之洞的想法或不像沈翔云所描述的那么浅薄，张心目中的“宗国”并不专指政府，也包括依道而存的民间，其思虑也不尽在朝廷兴亡，而是作为共同体的“中华”的存续。但是沈翔云的国家观念逐渐为新学生接受，成为后来通行的言说。在新的话语体系中，国家被看作民众的集合，政府则脱去在民间之外维护天下的角色，变成人民的“所有物”。“主权”和“民权”一体两面，导向两种大相径庭的后果。一方面，国家(政府)与朝廷从同构转为异构，朝廷走向无用。(45)另一方面，国家(民众共同体)与政府从异构转为同构，政府与民间的区隔大大减弱，在此结构内鼓吹民权，反倒会造成政府权力的扩张。

可以比照孟德斯鸠的三权分立说来理解这种变化。在中国传统政治架构内，因为立法依据朝廷之上的经典，故政府权力多半局限在司法领域，西式标准下的行政权也相对较弱。而晚清新政以后，政府在立法层面借助民主话语在“道”之外大量立法。这一进程曾被赞为从单一行政权到三权分立的转型，但事实上则是在司法权之外扩充立法权和行政权。在此进程中，新建的学部、警部、农工商部等西式行政机构在理论上是行政分支，但它们甫一建立，立即开始面向国民制定、施行各类法规并加以裁断，事实上走向三权合一。(46)
各部三权合一的结果，是“国家”与“国民”的主客异位。沈松侨注意到，晚清思想界“在表面上洋溢着一片对‘国民’的歌颂声中，斯时中国知识分子所真正唱出的，却是将‘国家’加以神化、圣化、物化的魔咒”，“作为抽象整体的‘国民’乃是掌握统治权威的‘主体’(subject)，个别具体的‘国民’却只能是被支配、被宰制的客体(the subjected)”。(47)“客体”即意味着民间自足性大大降低，逐渐沦为政府管制的场域。随着抽象的“国家意志”具体落实在官僚尤其是以警察为代表的新官僚身上，国民一体的论述逐渐演成国重于民的格局。
民主话语让政府能够更容易地借助国家名义管制共同体内的个人，这并不是读书人对民主的理解有误，而是一种中欧皆然的常态。梁启超曾使用孟子的语言描述近世政治思想的变迁，他认为18世纪以前乃是“君为贵，社稷次之，民为轻”，从18世纪末至19世纪则转为“民为贵，社稷次之，君为轻”，而19世纪末至20世纪又变为“社稷为贵，民次之，君为轻”。(48)在君主渐轻的同时，社稷变得越来越重。近代中欧政治思想的一个共同面相即在于君位的重要性下降而政府地位上升。

到1911年辛亥革命爆发前，“清政府”实际是一个新政府与旧朝廷并存的聚合体。其中，新的政治机构可以借助“取之于民，用之于民”的话语征税，故就理论上而言，重税与这些“国家机关”并不矛盾。但是，高额税收对本土朝廷的正当性却有相当大的损害。革命党人章太炎承认，清朝廷对民间的索取原本并不算多，因为“彼虏者，亦自知食毛践土，不容贪求无艺也，故纳税亦非人人尽有。而版籍不明，编审无效，民或改籍他国，而虏政府若弗闻知”。但是，如用本土标准衡量留学生们的宪政构想，则其强制性的一面颇为明显，这些留学生“令人人皆纳税当兵，是欲复一条鞭为租庸调，返招募为府兵也。唐氏功德在民，此制犹不可继，况蠢尔鱼皮虏，为我枕块之雠，而以是遒迫吾民，夫何敢？”(49)章太炎关于中西两种体制的对比非常深入，尤其注意到清朝廷税法简易，户籍松散，而新的宪政反倒迫民更甚。依中国本土的标准，朝廷本来就难以承受重税，清廷尤其倚重“永不加赋”的祖宗家法来维系民间的消极认同。如果推行令人人纳税征兵的西式宪政，满人身上“虏”的面相随时可能被唤醒。
这是一个略显吊诡的多重错位。一方面，重税和管制主要是由新机构、新人物在民主话语正名下推行，却给政府内部原属朝廷的部分带来根本性损伤。另一方面，号称代表民意却未必更得民心的新机构在权责两方面都逐渐从政府内部替代朝廷，事实上可以成为未来“共和国”的载体。这一错位促成辛亥鼎革的两个出人意料的特点，即革命在革命派事业低潮时突然展开，又在革命高潮中迅速收场。(50)