一、“执法”与“监管”分离的实质是什么？
近年来，原各地安监部门为打破既是“裁判员”又是“运动员”的格局，积极探索“执法”与“监管”相分离的工作模式。由监管业务股室具体负责日常安全监管与服务，执法大队负责行政执法和处罚，实现“管罚分离”。
“监管”，全称为“监督管理”。根据《中华人民共和国安全生产法》第四章“安全生产的监督管理”的相关规定可知，执法属于监管的范畴，是其子集之一。
那么，既然执法属于监管的范畴，二者相分离是否意味着安全生产执法队伍要独立于主管部门？
通过分析可知，二者分离的实质是“监督检查”与“行政处罚”分离，属于执法权的内部划分。
分析如下：
（一）监管检查是否属于执法行为？
“监管”与“执法”相分离的提法容易让人产生监管检查不是执法，执法检查与处罚才是执法的认知。但依据相关法律规定及执法检查实际可知，监管检查仍属于执法行为，理由：
①日常安全监管检查中，检查人员进入生产经营单位调取内业资料，询问有关情况，责令当场纠正或是限期改正都是在行使执法权中的“现场调查取证权”和部分“现场处理权”；（依据安法第六十二条及相关安法释义）
②检查人员在执行检查任务时，必须出示有效的监督执法证件，即检查人员也需要取得执法资格；（依据安法第六十四条）
③承担日常安全监管职责的检查人员，在检查中应当将检查情况做出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字。（依据安法第六十五条）
综上，日常监管检查属于执法行为。
（二）安全生产执法权的内涵
依据安法第六十二条及相应法律释义可知，安全生产执法权的内涵包括三个方面。
1.现场调查取证权
（1）进入生产经营单位进行现场检查；
（2）调阅相关内业资料；
（3）询问有关人员相关情况。
2.现场处理权
（1）责令当场纠正或限期整改
（2）责令排除事故隐患
（3）责令采取紧急避险措施权
（4）对检查中发现的违法行为，依法做出行政处罚的决定。
3.采取查封或扣押行政强制措施权
综上，检查权、处罚权，都是执法权中的部分职权。以“检查”属于监管部门还是执法部门来判断其是否是执法行为，是片面的。
人们普遍认为公安民警进入群众家中进行调查是执法行为，因为这实质上是政府“公权”与群众“私权”的交叉；同理，有关部门检查人员进入生产经营单位后的一系列行为，同样应当视为执法行为，因为其依然是政府“公权”与生产经营单位“私权”的交叉。
故，安法第六十二条中明确“监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动”，就是为监督检查划清一条底线，防止公权对私权的侵犯。
值得注意的是，调查与检查是有所区别的。
“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并向当事人或者有关人员出示证件。”（行政处罚法第三十七条）
一般而言，调查指执法人员对已有的违法行为线索进行现场核查，对相关资料进行调取复制，对有关人员笔录询问等行政行为；违法行为线索的来源可以是部门移交或是群众的投诉举报。
检查指执法人员对被检查对象的现场检查，对相关资料进行查阅，对有关人员进行询问等行政行为。
根据以上区别，实际工作中存在三种情形：
1.纯粹的检查。即“日常监管检查”或是“行业主管部门的检查”
2.纯粹的调查。即执法部门获得违法行为线索后开展的调查
3.检查+调查。即检查过程中发现违法行为后开展的调查
虽然调查、检查有所区别，但二者都是“公权”与“私权”相交叉的结果，故都是执法行为。
二、关于“检查权”与“处罚权”相对分离的思考
实际中，在局层面，监管业务股室负责日常检查，执法大队负责行政处罚，看似检查与处罚分离了，但因执法大队作为主管局的内设机构，执法大队长可能同时担任主管局的分管领导，实质上仍只是“相对分离”。因此，可能造成局内部科室（如“监管科”与“执法大队”）间的推诿扯皮以及“检查权”“处罚权”属于同一部门可能引起的权力寻租现象。
当然，检查权与处罚权属于同一个部门，利于发现违法行为时，可直接进入到行政处罚程序，提升对违法行为的打击效率。
三、“检查权”与“处罚权”分离的三个有利于
检查权与处罚权分离，将两者分别赋予两个不同的部门，即检查权由行业主管部门行使，处罚权由综合行政处罚部门行使。
1. 有利于减少重复执法，提升执法效率
实际工作中，监管业务股室的检查与执法大队的检查虽然从政府角度看，二者的发起部门有所不同，但在企业角度，二者都代表着人民政府，都具有政府公信力。
既然监管业务股室的“监管检查”与执法大队的“执法检查”实质上都是执法，那么如果两个部门都行使检查权，实际中容易造成“多头执法、重复检查”，增加企业负担。
故，由行业主管部门独立行使检查权，有利于减少重复执法。
同时，检查与处罚的分离，有利于减少部门之间的推诿扯皮，提升执法检查效率。当主管部门与综合行政处罚部门都具有检查权时，主管部门认为自身缺乏取得执法资格的人员，无法开展检查，而综合行政处罚部门则依据“管行业必须管安全”，认为行业主管部门要承担起相应的安全检查职责，实际中容易造成推诿扯皮。
故，由行业主管部门独立行使检查权，有利于厘清部门职责，提升执法效率。
2. 有利于提升行政处罚案专业性、准确性
如安全生产领域的行政处罚案，从立案到结案，涉及案审评议、听证、集体讨论等法定程序，而无论是笔录询问还是形成完整证据链，都要求办案人员具备过硬执法素质。尤其是生产安全责任事故类的行政处罚，对生产经营单位的罚款以20万人民币起罚，办案人员面临行政诉讼的概率相对而言较高，加之办理行政处罚案件的法定时间限制（安全生产违法行为行政处罚办法第三十二条），也要求办案人员在进行行政处罚时，要集中精力。
故，由综合行政处罚部门独立行使处罚权，有利于执法办案人员钻研业务，集中精力，提升办案效率和案件准确性，防止办错案。
同理，由行业主管部门独立行使检查权，也有利于执法检查人员钻研业务，集中精力，提升检查效率和检查针对性，防止乱检查。
3. 有利于公正廉洁执法，防止权力寻租
行业主管部门在检查中发现存在违法行为的，初步固定证据后，移交给综合行政处罚部门，再由综合行政处罚部门调查核实后，做出处罚或不予处罚的决定，并将结果反馈至行业主管部门。
“检查权”与“处罚权”分离后，实际上形成一种行业主管部门与综合行政处罚部门之间相互“制约平衡的监督关系”。
以往“检查权”与“处罚权”归于一个部门时，当执法人员发现违法行为，可能因收受贿赂或是因个人私利恩怨等原因，造成“选择性执法”，该罚不罚，不该罚乱罚。
当二者分离，一方面，综合行政处罚部门不再具有通过检查获得违法行为线索的权力。其获得线索渠道只有三个：一是上级部门指定管辖，二是行业主管部门移交，三是群众的投诉举报。即综合行政处罚部门看似掌握“处罚权”，权力很大，但因无检查权而无法“主动作为”；尤其是当综合行政处罚部门收到行业主管部门移交的线索，经调查后做出不予处罚的决定，必须将此结果及依据反馈至行业主管部门，做出一个解释，以此倒逼综合行政处罚部门充分践行“以事实为依据，以法律为准绳”。
另一方面，因行业主管部门独立行使检查权，若在检查中发现违法行为不移交相关线索，则责任自担，也倒逼行业主管部门充分践行“管行业必须管安全”。
四、“检查权”与“处罚权”分离的实践建议
由于行业主管部门的执法检查人员与综合行政处罚部门的执法办案人员都应当取得执法资格，因此，为加强对执法人员的统一管理，可探索实行行政执法人员专项管理制度，由执法人员专项管理机构进行统一管理。具体实践建议如下：
1.建立行政执法人员专项管理机构
建立行政执法人员专项管理机构，由该机构按行业（交通、农业、安全生产、文化市场、国土、环保等），统一招聘执法人员。经培训合格，人员取得执法资格后，安排至行业主管部门从事执法检查或是综合行政处罚部门从事执法办案。
统一招录、培训，有利于提升执法人员的专业素质，为规范执法活动的执法程序，严格公正文明执法打下良好基础。
建立行政执法人员专项管理机构，在实践中可依托现有的各行业种类执法队伍，抽调有经验的执法人员担任教官，同时聘请相关法律专家学者依据各行业法律对学员进行有针对性的指导培训。
实际工作中，发现违法行为或是经复查需要进行行政处罚的执法检查占总执法检查量的比例相对较小，且因检查成为处罚的前端，故行业主管部门的执法检查工作量相较综合行政处罚部门的处罚工作量更大。因此，在执法人员的配备方面，可适当倾斜于行业主管部门。
2.建立综合行政处罚部门
现行执法队伍种类较多，各执法队伍对违法行为进行处罚时所依据的民法商法、行政法、经济法、社会法类虽然有所不同，但做出的行政处罚决定的种类、适用的法律程序、行政处罚的执行及相应的法律责任都必须依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。
故，建立综合行政处罚部门，其内部按行业成立相应的执法处罚队伍，由综合行政处罚部门对各行业执法处罚队伍办理行政处罚案件的过程，进行审核与指导，利于进一步规范办理行政处罚案件。
对综合行政处罚部门可探索实行“垂直管理”，使其脱离地方政府管理序列，提升行政处罚案件办理的公正性，进一步贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的有关要求。
3.建立“执法检查人员”与“执法办案人员”的轮岗制度
检查与处罚在时间及逻辑上有着明显的递进、承接关系；对执法人员的业务能力要求上，有着大量的重叠交叉；因此，对于执法人员而言，具备检查与处罚的能力都非常必要。建立“轮岗制度”有利于锻炼提升执法人员的专业能力素质，加深其对检查与处罚的理解感悟。
4.建立对行政执法人员的“双重管理机制”
执法人员的工资待遇、业务培训、执法装备等，由执法人员专项管理机构统一管理；
执法人员的晋升提拔，则依据行业主管部门与综合行政处罚部门的考核结果，由执法人员专项管理机构统一作出；
执法人员的日常工作内容、工作量、考勤等，则由行业主管部门与综合行政处罚部门部门决定。
通俗的讲，执法人员专项管理机构培养执法人员怎么做执法工作后，由行业主管部门与综合行政处罚部门决定执法人员具体做什么工作，做多少工作。
5.建立行业主管部门、综合行政处罚部门、执法人员专项管理机构间的“三方”工作交流机制
一是建立行业主管部门与综合行政处罚部门间“移交违法行为线索”的工作机制。由于检查权与处罚权的彻底分离，该项工作机制成为链接二者的桥梁枢纽。
同时，为避免重复检查，执法检查人员在检查中若发现违法行为的，应按法定程序对违法事实进行证据初步固定，并进行移交。
二是建立行业主管部门、综合行政处罚部门与执法人员专项管理机构间的交流机制
如果说执法人员专项管理机构偏重“执法理论”的话，那么行业主管部门与综合行政处罚部门则更多的是“执法实践”。因此，“理论”联系“实践”，通过三方交流机制，共同协商解决执法实践中遇到的问题，就非常令人期待了。
综合以上分析，可总结提出执法“两权分离，三方共建”。“两权”指检查权与处罚权；“三方”指行业主管部门、综合行政处罚部门、行政执法人员专项管理机构。
五、关于“两权分离，三方共建”观点的相关问题解答
（一）“两权分离，三方共建”的理论依据是什么？
答：根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确的“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。”“两权分离，三方共建”实际上是对“统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权”的进一步贯彻落实。
（二）两权分离后，执法检查人员是否具有足够的执法权威？
答：执法检查人员具有现场处理权，即可以责令当场整改或是限期改正，并进行复查。而由于执法处罚部门无检查权，检查实际上成为处罚的前端。故，执法检查人员是具有足够执法权威的。
（三）两权分离后，是否还存在“重复检查，多头执法”?
答：执法检查人员在检查过程中发现违法行为需要进行处罚的，应当对违法事实进行证据固定（相关人员笔录、现场照片、视频等），再移交给执法处罚部门。这个过程（证据固定、移交）是非常重要的！证据一旦固定即具有法律效力，在移交过程中如果出现证据灭失等情况，追究相关人员责任。
执法处罚部门在接收证据后，认为可直接立案查处的，即立案查处；认为需要补充证据的，再进行调查。注意，此时的调查已经不同于执法检查了，这也是为什么文中要对“调查”和“检查”作区别的原因。
执法检查人员在检查中发现违法行为可当场做出处罚决定的，应通知行政处罚部门到场，并进行证据的先期固定。
此外，检查权与处罚权分离后的两个执法部门，在宏观角度看，仍为一个执法部门。
以安全生产执法领域为例，生产经营单位如果不存在应被行政处罚的情况，则它只需要面对行业主管部门的检查（各部门联合检查除外）。通俗的讲，一个遵章守纪、不存在应被行政处罚情况的企业，根本不会面对行政处罚部门。（除非有人恶意投诉举报）
故，理论上不存在重复检查的情况。
需要说明的是，群众的投诉举报件要由综合行政处罚部门进行调查核实的原因，也是为了避免重复检查。因为对违法行为线索进行核实的过程，实际上就是在“调查”而非“检查”，此时对现场及人员的调查就必须有相应的佐证材料。（若无违法事实，则为佐证材料；若有违法事实，即为证据材料。）
六、结语
以上提及的“执法”概念，是指狭义上的“法的执行”，即国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。因为广义上的执法，在当前“依法治国”的理念下，立法、司法、行政等一切为人民群众利益而进行的公共管理活动，都可以称为“执法”。
目前各地市公布的机构改革方案中，对执法领域的改革基本都有“加强执法队伍建设。锁定执法人员编制底数，暂时保持现状不变，待中央统一明确政策后逐步规范”的表述。
因此，政策总是会有的，改革进行时，我们都是追梦人。
（本文首次发表于微信公众号“安全生产大侠”，以上内容仅为个人观点，欢迎批评指正，转载请注明出处，谢谢。）
