在中国封建主义中央集权政体下，皇权自然是至高无上的，而相权则是仅次于皇权的重要权力形式。相权与皇权之间有着既互相依存，又互相对立的复杂关系。一方面，皇权需要相权的辅佐和支持，只有这样，才能保证国家机器的正常运行；另一方面，相权又是对皇权的一个潜在的威胁，往往遭到猜忌和压制。随着中国封建中央集权制的发展和皇权专制制度的完善，相权逐渐被分割分散，并变得对皇权的依赖性越来越大。
目前，学术界在研究秦汉时期相权变化时，多局限于皇权与相权的冲突，而对当时的政治局势和统治指导思想因素却有所忽略。本文拟按时间顺序，结合各时期的政治局势和统治指导思想来说明秦汉时期相权由集中到分散，由一人到多人的变化轨迹。
一、秦和汉初
这时期上起秦始皇，下至西汉孝景帝。相权在这时期由丞相独立拥有，权力很大，有很强的独立性。
“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”（注：《汉书》卷19《百官公卿表》。）在这一时期，中央设丞相一职总行相权。丞相地位显赫，职责无所不包。白寿彝先生主编的《中国通史》第四卷在论及秦汉时期相权时将其归纳为五点：
[1]丞相有选用官吏之权。丞相有权任命四百石以下的中都官和郡国官，对六百石至二千石的高级官员的任用，其荐举权力也很大。
[2]丞相有诛讨百官与执行诛讨之权。“丞相典天下诛讨赐夺，吏劳职烦，故吏众。”（注：（清）孙星衍：《汉官六种》。）
[3]丞相有主管郡国上计及考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏奏行赏罚。丞相府也是京畿各郡的上诉机关。
[4]丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉，凡遇重大事件，皇帝常召集百官朝议，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。集议结果由丞相领衔奏事，皇帝裁决。
[5]丞相有封驳与诤谏之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度的，有封驳诤谏之权。有时皇帝不听谏阻或议不行，便是丞相的过失，丞相就要向皇帝申请辞职，甚至被免职。丞相甚至有代行天子事之职。“建元中，丞相（卫绾）以景帝病时诸官囚多坐不辜者，而君不任职，免之。”颜师古注曰：“天子不亲政，则丞相当理之，而绾不申其冤。”（注：《汉书》卷46《卫绾传》。）
这一时期相权的独立性和集中性是由当时的形势所决定的。首先，自秦至汉初，宰相制度处于草创阶段，秦始皇统一六国后，一直忙于北逐匈奴，南服蛮夷，巡视全国，未来得及对宰相制度进行规范和完善便短命而亡。西汉王朝建立在长期战乱之后，经济凋敝，民不聊生。于是，他们的主要精力放在安辑流民，恢复生产，重建被破坏的封建经济秩序上，政治上“汉承秦制”，变动不大。其次，汉初陆续为相者都是曾经跟随刘邦出生入死而且已经封侯的开国元勋，有着丰富的政治、军事经验，对新王朝的稳定起着重要的作用，身份比较特殊。再次，从秦至汉初，统治阶级的主导思想发生了较大的变化。秦王朝用武力统一六国，又欲迅速树立威信，巩固统治，唯有任用严刑猛政，纯任法家。但秦王朝法令愈滋而乱愈作，结果是国运不长，短命而亡。西汉统治者吸取秦亡的教训，面对立国之初的现实情况，采用黄老思想作为统治主导思想，借以恢复经济，稳定社会秩序，除长期战乱之弊。加之当时维护刘氏汉家，处理异姓王等问题也多赖功臣之力，所以在相权问题下也就没有什么太大的变动。秦至汉初，尤其是汉初，丞相受到极大的尊重。丞相参与国事大政方针的制定，皇帝甚至还亲自到丞相府与之议政。史载，“丞相旧位在长安时，有四出门，随时听事……每国有大议，天子车驾亲幸其殿。”（注：（清）孙星衍：《汉官六种》。）“汉典旧事，丞相有请，靡有不听……王者待之以殊礼。在舆为下，御坐为起，入则参对而议政事，出则监察而董是非……”（注：（清）孙星衍：《汉官六种》。）。
但是从一开始，皇帝就对相权心存顾虑，时刻提防任何可能的威胁，努力使相权仅处于从属地位。秦始皇时已经以设左、右丞相和御史大夫的方式对相权进行分散和制衡。皇帝还亲揽政务，独断一切大小事情，使丞相和百官仅处于执行皇帝意志的地位。秦始皇躬亲政务，“至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”，这样做的结果是“天下之事无大小皆决于上”，“丞相诸大臣皆受成事，倚辨于上”。（注：《史记》卷6《秦始皇本纪》。）不仅如此，皇帝还对丞相的一举一动都十分敏感，惟恐对自己至高无上的地位造成威胁。如“始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也”。（注：《史记》卷6《秦始皇本纪》。）又秦二世时，赵高为打击李斯的势力，便向二世进谗说：“……且丞相居外，权重于陛下”，“二世以为然，欲案丞相”（注：《史记》卷87《李斯列传》。）。连对刘邦一片忠心，而且还知道多所自抑，“素恭谨”的萧何也未逃脱被猜忌的命运，甚至被刘邦“下廷尉，械系之”。当有人问及这事时，刘邦道出了个中原由“吾闻李斯相秦皇帝，有善归主，有恶自予。今相国多受贾竖金，为请吾苑，以自媚于民，故系治之”（注：《汉书》卷39《萧何传》。）。
这时期相权的集中性和独立性也是显而易见的，可相权的这样一种情况却是与皇权专制制度相抵触的。随着政治局势的稳定和封建专制制度的发展，如此集中的相权必然要被分散和转移，皇权必定要加强对它的控制。这种显著的变化是从孝武帝时开始的。
二、武昭宣时期
这时期是西汉王朝的全盛时期，各项制度趋于完善，国威远扬。相权在这时开始被分散并逐渐向内朝官手中转移。这也预示着相权以后变化的趋势。
相权很大，集中于离皇帝较远的外朝官丞相手中的现实与皇帝想加强自身权力，经常在内廷处理事务的愿望发生了矛盾，于是，经常在皇帝身边的中朝官便派上了用场。汉武帝时期，中朝官尚书异军突起，侵夺了很大一部分原属于丞相的权力。这也是相权由外朝向内朝转移的开始。
尚书，从名义上讲，只是少府的下属机构，负责接收和起草文件。但事实上，由于他们可以比较自由地接近皇帝，皇帝也觉得这些人较外朝官易于控制，于是，皇帝就逐渐有意识或无意识的把一些原本应交给外朝丞相的事情交给身边的尚书去做，而且下意识地把尚书等内朝官引以为自己人，觉得他们更可靠一些。就这样，尚书等内朝官的实际地位很快就超过了外朝官，包括外朝官的首领丞相。尚书职权的加强和随之而来的“领尚书事”的出现，都标志着身为外朝官首领的丞相的权力的缩小和相权的被分散和向皇权靠拢。与汉初相比，这时候的情况是“用人行政，领尚书者定于禁中，丞相奉行而已，权遂归尚书”；“大臣有罪，则尚书劾之；天子责问大臣，则尚书受辞；选第中二千石，则使尚书定其高下；吏追捕有功，则上名尚书因录用之；刺史奏事京师，则见尚书”。（注：转引自王光祥：《略论我国封建专制体制下的相权及其形式演变》，载《北京大学研究生学刊》1991年第2期。）汉初那种相权集中于丞相一人之手的情况一去不复返了。相权中能体现其独立性的决策权、选官权和劾案百官权都已经由丞相手中转移到了内朝官尚书手中，进而集中于皇帝手中。从此，以丞相为首的外朝官差不多只有执行诏令的份了。
到汉武帝的时候，国初的功臣集团已渐渐地自然消亡，功臣集团的影响也随之消失，皇帝终于可以完全按照自己的意志行事了。从汉武帝开始，改变了汉初先封侯后拜相的惯例。“先是，汉常以列侯为丞相，唯弘无爵。上于是下诏曰：‘……封丞相弘为平津侯。’其后以为故事，至丞相封，自弘始也。”（注：《汉书》卷58《公孙弘传》。）这样就使为相者无阀阅可骄而感帝之恩宠，成为皇帝意志的执行者。不仅如此，皇帝在委政权臣亲信之外，还大力加大御史大夫的监察权力。丞相在这时的处境已经不怎么样了。石庆为丞相时，“事不关决于庆，庆醇谨而已。在位九岁，无能有所匡言。”（注：《汉书》卷46《万石传》。）
这时期外戚集团凭借着皇帝的宠幸在王朝政治中起着越来越大的作用。汉武帝末，以“大将军光秉政，领尚书事，车骑将军金日ｄī＠①、左将军上官桀副焉”。（注：《汉书》卷7《昭帝纪》。）而这时的丞相车千秋则被排除在辅政大臣行列之外。霍光是外戚出身，在几乎整个昭帝时期，独揽朝中大权。当时丞相已经显得很无奈，“时大将军光秉政，议者或言光置宰相不选贤，苟用可颛制者”。（注：《汉书》卷66《蔡义传》。）连废昌邑王刘贺这样的大事，也是等事情决定好之后才通知丞相杨敞的。杨敞始则惊惧不知所措，随即便唯光命是从，领衔上奏。丞相领衔上奏的虚权尚在，面子上还算过得去。应该讲，霍光只是借皇权之名行独断之实而已。但霍光以外戚身份独揽大权，架空了皇帝，皇帝必然要借助其他势力来重立威信，这就为西汉以后的政局演变埋下了伏笔。
宣帝即位初，霍氏家族的霍山仍领尚书事，权势遮天，引起了宣帝的不满。宣帝为改变君弱臣强的局面，撇开霍山控制的尚书机构，转任同在内朝的中书，这样就出现了霍山所讲的“后上书者益黠，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书，益不信人”（注：《汉书》卷68《霍光传》。）的情况。宣帝在消灭了霍氏之后，曾经对中央权力归属问题作过一些调整。例如，宣帝躬亲政务，任用象张安世和魏相这样的贤臣，丞相的权力有所恢复，但好景不长，宣帝为了确保自己的权力，重蹈任用外戚的老路，外朝官员毕竟不如自己家人那么值得信赖。从此，西汉的政治舞台上便一直活跃着外戚们的身影，直到外戚王氏取汉而代之。这是武帝和宣帝所始料不及的。
这一阶段的变化也是和当时的具体情况相适应的。正如吕思勉先生在其所著的《秦汉史》中所讲的那样：抚循失职之民，翦灭功臣，辑和外国，削弱同姓王，皆所以使秩序不乱，民遂其生者也。然仅能维持现状而已，自晚周以来，众共谓当改正之事，未之能改也。此乃天下初定，有所未皇云尔，固非谓其不当改。治安既久，不复乐以故步自封，终必有起而正之者，则汉武帝其人也。汉武帝即位于文景之治之后，所面临的复杂情况远非黄老思想的俭约无为所能应付的，必须要有所更正以适应已经改变的形势。于是汉武帝逐渐改变汉初不尚兴作，清净无为的黄老思想，在以往诸帝的基础上加以发展，形成适应其多所设施，兴造功业需要的一系列政策，其中包括加强皇帝与中央权力和改黄老政策为崇法尊儒，法儒并用。在已经改变了的形势和统治主导思想的共同影响之下，汉武帝开始加强对相权的控制，表现就是内朝官的兴起并侵夺了许多原属于丞相的相权。原来无所不统的丞相日益向单纯的政令执行机关演变。这时期，丞相在名义上还是百官之首，还有显赫的声望。在以后的时间里，丞相的官爵品级也被降低，连名义上的百官之长也难以维持。
三、元成哀平时期
从元帝开始，西汉王朝逐渐走向衰落，这时期最为显著的特点就是外戚势力活跃在政治舞台上，与皇室争权并最终取而代之。中央政府设立了仿古制的三公官，外朝的丞相被一分为三；内朝尚书机构职权继续扩大并开始涉足一般的行政事务，相权进一步向皇权靠拢。
汉元帝被称为“柔仁好儒”，不顾汉宣帝的劝诫，改变了“霸王道杂用之”的“汉家自有制度”，“纯任德教”，选用被汉宣帝称之为“不达时宜，好是古非今，使人眩于名实，不知所守”的儒生，“委之以政”，结果却是“孝宣之业衰焉”。（注：《汉书》卷9《元帝纪》。）
从成帝开始，汉中央官制有了很大的变动。首先是仿古制的“三公官”的设置。成帝时，何武建言，“今末俗之弊，政事繁多，宰相之才不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效”。（注：《汉书》卷83《朱博传》）不久，即绥和元年，成帝就“赐曲阳侯根大司马印绶，置官属，罢骠骑将军官，以御史大夫何武为大司空，封列侯，皆增奉如丞相，以备三公官焉”。（注：《汉书》卷83《朱博传》）不久，丞相连原来那种在百官中的至尊地位也丢掉了。哀帝元寿二年，丞相“更名大司徒”“复赐大司马印绶，置官属，去将军，位在司徒上”。（注：《汉书》卷19《百官公卿表》。）外朝设大司徒、大司马、大司空，原来由丞相掌握的那部分相权被一分为三，互不统属，互相制衡。皇帝又把这些集中起来的权力交给内朝官尚书，使尚书的权力继续扩大。这时，尚书除了令和仆射之外，又分曹理事，扩大了规模。而且几乎和外朝政府机构设置对口管理机关，开以后三省六部制的先河。《汉书》卷十《成帝纪》中颜师古注引《汉旧仪》讲“尚书四人为四曹，常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事。成帝置五人，有三公曹，主断狱事”。
西汉后期由于外戚势力在政治舞台上的活跃和皇帝成为外戚争权夺利的工具，尚书机构名义上集中了权力，但由于皇帝被控制在外戚手中，他们也难以发挥应有的作用，仅成了一个办事机构，起着一种上传下达的作用。真正的实权掌握在外戚手中。其中最典型的便是外戚王氏。王根、王凤、王商、王莽相继掌握实权。有些皇帝虽欲有所作为，却都是心有余而力不足，以失败而告终。如哀帝“睹孝成世禄去王室，权柄外移，是故临朝屡诛大臣，欲强主威，以则武宣”，却得到“享国不久”（注：《汉书》卷11《哀帝纪》。）的命运。而这时的外戚王莽却不断的由“新都侯、大司马、领尚书事”进位为“安汉公”，“假皇帝”，最终取代炎刘，建立了王家的新朝。外戚敌政，权臣窃命，从而导致改朝换代的现实不仅给身为外戚的王莽，也给中兴汉家的刘秀留下了极为深刻的印象，并且深深的影响着以后政局的变动。
不管是三公官的设立，还是王莽的篡汉，都与儒学的的发展有着紧密的联系。儒学在汉武帝时代虽经董仲舒的改造被定于一尊，但在武昭宣时代，仍是法儒并用，外儒内法，仍然是象汉宣帝所讲的那样“汉家自有制度，本以霸王道杂用之”，并非“纯任德教，用周政”。（注：《汉书》卷9《元帝纪》。）但是元成哀平时期，许多皇帝和大臣都出身儒门，信奉儒家所推崇的三代政治，尤其是周代的政治制度被视为最完美的政治模式。所以才有了在久废不治的时候，要用周代的三公官来取代丞相，隐含的意思就是现在的久废不治是由于没有采用周代的政治制度所造成的。王莽篡汉也从这种社会思潮中获益不浅。出身儒门的皇帝大臣在精神信仰的鼓动下，试图在现实政治中实行那种理想的政治制度，王莽也是推行周政最坚决的人之一，而且在取代汉朝之后，完全按照周制设计自己的新朝，真可谓是儒家理想政治制度一次大实践。可结果却是天下大乱，令人大失所望。这似乎应证了宣帝对元帝所讲的那句话“乱我家者，太子也”。
四、东汉前期
东汉前期是指光武帝和孝明帝统治时期。光武帝鉴于西汉之弊，在中央设置三公官，有位而无权；又改变西汉以功臣为相的做法，在内朝设立尚书台，有权而位卑，自己总揽大权，“而功臣不用”。光武帝还大力打击外戚的势力，并且御下极严，“以吏事责三公”，甚至自己选官。这样，皇权得到极大的加强，大有合相权于皇权之势。但皇权过强也使相权无法发挥应有的匡扶之责，皇权被窃取的可能性就非常大，这就给东汉以后政局的发展带来了不利的影响。也就是说，光武帝在吸取西汉灭亡教训的时候，矫枉过正了。过犹不及。
《东观汉纪·显宗孝明帝纪》中记载“初，世祖闵伤前世权臣太盛，外戚预政，上浊明主，下危臣子。汉家中兴，唯宣帝取法。至于建武，朝无权臣，外族阴、郭之家不过九卿，亲属势位，不能及许、史、王氏之半。至于永平，后妃外家贵者，裁家一人备列将校尉，在兵马官，充奉宿卫，阖门而已无封侯预朝政者。”又如“建武元年，拜御史中丞。光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐。故京师号曰“三独坐”。（注：《后汉书》卷27《宣秉伟》。）光武帝在战争中夺取天下，“知天下疲耗，思乐息肩”，开始以“柔道”治天下。光武帝继续采用汉武帝重用内朝官员的办法，扩大尚书机构，正式成立尚书台，加重尚书职权。在给予功臣和外戚物质上的优待的同时，防范他们干预朝政。东汉的中央权力主要集中在扩大了的尚书台，他们控制了如召辟官吏、劾案考课大臣、搜捕诛伐等大权，甚至连典章制度中例行的事他们也有权作出改变和更正。凡是有国家机密大事，都由皇帝和尚书商议决定，徒有宰相虚名的三公根本无权参与。直接代表皇帝意志的尚书台成为凌驾于三公之上，附属于皇权的决策机构。这时的尚书台下设六曹分职理事：三公曹主地方官的考察；吏曹主官员的任用；民曹主修缮营建；二千石曹主刑法；南、北主客曹主少数民族事务。这样，尚书台掌管了民政、吏治、司法等各种政治事务，成为事实上的相权拥有者，真可谓是“众务悉归尚书，三公但受成而已”（注：《通典》“尚书令”条。）。尚书台的首领“录尚书事”也同时由几个人担当，进行分权制衡，防止有人专权。
在外朝，光武帝沿袭西汉旧制并略加变通继续设置三公官：太尉、司徒、司空。三公名义上皆为宰相，分别负责一些事务，在国家有事时，有权共争之。可实际上，三公有位而无权，很难有所作为。皇帝对三公毫不客气地大加贬抑。“光武、明帝躬好吏事，亦以课ｈé＠②三公，其人或失而其礼稍薄，至有诛斥诘辱之累。任职责过，一至于此”。（注：《后汉书》卷33《朱浮传》。）不仅如此，在谶纬迷信盛行的东汉，三公还经常因为天有灾异而被责贬。三公的这种“任之轻而责之重”的日子确实不好过，他们但求避祸，不敢有任何造次，甚至连汉初仅有的几位可以参与决策的开国元勋之一李通也“为大司空，性谦恭，常避权势，谢病不视事”（注：《后汉书》卷15《李通传》。），其他的人就更不用说了。
总之，东汉初期在内朝设尚书台，外朝分设三公，确实起到了加强皇权的作用，成功地解决了西汉后期“权臣太盛，外戚干政”的问题。然而相权的这种变化也潜伏着极大的危机：皇权和相权本来是互相依赖的关系，不可过于偏废，否则就会使国家机器无法正常运行，使相权难以发挥他应有的辅弼作用。皇权的过于强大和相权的过于依附于皇权，在东汉后期皇朝衰落的时候，三公面对外戚和宦官轮流挟主专政的局面束手无策，难以有所匡扶，这是光武帝和汉明帝所始料不及的。东汉一代外戚、宦官之祸之惨烈，与相权的过于微弱有着极大的关系。
五、东汉中后期
东汉中后期上起于汉章帝，下迄于汉献帝之禅位、曹魏之代兴。这时期皇帝多为外戚和宦官所立，双方轮流挟主执政，朝廷纲纪大乱。官僚士大夫阶层对相权的过于微弱和相权在外戚宦官乱政面前的无能为力的状况大为不满，并且思考建立一种正常的君相关系，以保证国家机器的正常运行。他们在对光武帝的过分压抑相权进行反思之后，纷纷强调要尊崇重用三公，恢复秦和西汉初丞相独掌相权的独相制，恢复正常的政治秩序。
汉章帝时期是一个过渡时期。汉和帝时已经是朝纲不振，外戚开始登上政治舞台。接下来的诸帝多被操纵在外戚和宦官手中，即使想有所作为，也是迫于形势，心有余而力不足。这时候，内外朝官的界线开始变得模糊，三公中也有兼领录尚书事，参录尚书事者，但这时他们即使有了冢宰之名，也由于朝中大权都集中于外戚和宦官手中，争权努力都以失败告终。这就更引起人们对现实的不满，要求改变的呼声越来越高。
外戚、宦官轮流执政是这时期的最大特色。外戚多充任侍中、大将军等内朝官，侍中有权审查尚书奏事，能够和尚书等官员一样秉持朝政。同时，这些外戚还有临朝的太后在朝中做靠山，皇帝对他们的信任要比对那些尚书的信任大的多。这时候尚书台就显得有些疏远了。从章帝以后，东汉诸帝大多都是幼年即位，外戚为专政擅权，贪立幼主，所以年轻太后临朝的事件屡见不鲜。这些年轻的太后临朝不便接触大臣，就只有任用自己的嫁家父兄来协助处理朝政，于是外戚就利用皇帝外家的身份顺利地获取的权力。如梁冀专政，“百官迁召，皆先到冀门＠③檄谢恩，然后敢诣尚书”（注：《后汉书》卷34《梁冀伟》。），如此这般“受命于公室，谢恩于私门”。外戚的专横跋扈引起皇帝的不满。幼年即位的皇帝在长大之后，不甘心受外戚的挟持，想夺回大权。这时他就只能利用身边的心腹宦官发动政变，除掉外戚的势力。皇帝亲政之后，必定要重用参与夺权有功的宦官，于是又造成宦官专权的局面。例如单超等五名宦官因灭外戚梁冀有功而被同日封侯。宦官凭借自己容易接近皇帝的便利条件，被“寄之国命”，从而“手握王爵，口含天宪”，“举动回山海，呼吸变霜露。阿旨曲求，则光宠三族；直情忤意，则参夷五宗”（注：《后汉书》卷78《宦者列传》。），至此，“汉之纲纪大乱”，“虽时有忠公，而竟见排斥”，政局混乱，人不安位。
鉴于这种情况，人们都借旧制对现实提出抗议。如安帝时，“时三府任轻，机事专委尚书，而灾眚变咎，辄切免公台。（陈）忠以为非旧体，上谏曰：‘今之三公，虽当其名而无其实。选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公，陵迟以来，其渐久矣……又尚书决事，多违故典，罪法无例，诋欺为先，文惨言丑，有乖章宪。宜责求其意，割而勿听。上顺国典，下防威福，置方圆于规矩，审轻重于衡石，诚国家之典，万世之法也”（注：《后汉书》卷46《陈忠传》。）。尚书郎仲长统则说：“光武夺三公之重，至今而加甚，不假后党以权，数世不行，盖亲疏之势异也”，“夫任一人则专，任数人则相倚，政专则和谐，相倚则违戾……未若置丞相相总之，若委三公，则宜分任责成”。（注：《后汉书》卷49《仲长统传》。）可见，东汉晚期要求加强相权的呼声日益高涨，人们普遍要求改变对三公“任之轻而责之重”的状况。这时候曹操的势力已经崛起，顺应着历史的潮流，“建安十三年夏六月，罢三公官，置丞相、御史大夫。癸巳，曹操自为丞相。”（注：《后汉书》卷9《孝献帝纪》。）至此，相权又恢复到秦和西汉初的那种由丞相独揽相权的形式。但汉祚已终，不久便换了天下，魏朝受汉禅代立。
从东汉之初，光武帝就奖掖儒学。儒学也沿着自身发展的惯性继续向着经学化、谶纬化的方向发展，东汉一代迷信大行。章帝时，通过白虎观会议把儒学经典谶纬化，官方化，进一步强化了自汉武帝开始的儒学独尊地位。按照阴阳五行、天人感应等理论，人们都密切关注着天象的变化，以解说人事。凡是天有灾异，就被理解为朝廷政有不善，讼有不平，理有不正，都是上天的警戒和谴责。皇帝至尊，当然不可能错，最多也只是受到蒙蔽，那么只有具体负责行政，执行皇帝意志的尚书和有名无实的三公委屈地做皇帝的替罪羊，因为从理论上讲他们负有“佐天子理阴阳，顺四时”的职责。虽然借灾异罢免大臣也有皇帝玩弄权术的原因，但是其中也有人们普遍接受的思想信仰所起的作用。要不然，三公也犯不着每遇灾异就自请处分了。
综上所述，秦汉时期相权的变迁形式上经历了一个从秦和汉初的独相制到内朝官兴起，占有大部分相权，再到汉末的独相制的循环。但实质上，皇权的对相权加强控制，使其不断的向皇帝容易掌握的身边近臣手中转移，最终集中在皇帝手中，取消相权的独立性是在所难免的。所有的变化都是为了保证皇权的至高无上性。这种变化除了人们所强调的权力冲突原因以外，还和当时的统治指导思想和社会形势以及社会思潮有着紧密的联系。我们在考察这一现象的时候，这些因素不应该被忽略。
字库未存字注释：
①原字石加单的繁体
②原字西下加敫
③原字片加浅去氵
目前，学术界在研究秦汉时期相权变化时，多局限于皇权与相权的冲突，而对当时的政治局势和统治指导思想因素却有所忽略。本文拟按时间顺序，结合各时期的政治局势和统治指导思想来说明秦汉时期相权由集中到分散，由一人到多人的变化轨迹。
一、秦和汉初
这时期上起秦始皇，下至西汉孝景帝。相权在这时期由丞相独立拥有，权力很大，有很强的独立性。
“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”（注：《汉书》卷19《百官公卿表》。）在这一时期，中央设丞相一职总行相权。丞相地位显赫，职责无所不包。白寿彝先生主编的《中国通史》第四卷在论及秦汉时期相权时将其归纳为五点：
[1]丞相有选用官吏之权。丞相有权任命四百石以下的中都官和郡国官，对六百石至二千石的高级官员的任用，其荐举权力也很大。
[2]丞相有诛讨百官与执行诛讨之权。“丞相典天下诛讨赐夺，吏劳职烦，故吏众。”（注：（清）孙星衍：《汉官六种》。）
[3]丞相有主管郡国上计及考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏奏行赏罚。丞相府也是京畿各郡的上诉机关。
[4]丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉，凡遇重大事件，皇帝常召集百官朝议，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。集议结果由丞相领衔奏事，皇帝裁决。
[5]丞相有封驳与诤谏之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度的，有封驳诤谏之权。有时皇帝不听谏阻或议不行，便是丞相的过失，丞相就要向皇帝申请辞职，甚至被免职。丞相甚至有代行天子事之职。“建元中，丞相（卫绾）以景帝病时诸官囚多坐不辜者，而君不任职，免之。”颜师古注曰：“天子不亲政，则丞相当理之，而绾不申其冤。”（注：《汉书》卷46《卫绾传》。）
这一时期相权的独立性和集中性是由当时的形势所决定的。首先，自秦至汉初，宰相制度处于草创阶段，秦始皇统一六国后，一直忙于北逐匈奴，南服蛮夷，巡视全国，未来得及对宰相制度进行规范和完善便短命而亡。西汉王朝建立在长期战乱之后，经济凋敝，民不聊生。于是，他们的主要精力放在安辑流民，恢复生产，重建被破坏的封建经济秩序上，政治上“汉承秦制”，变动不大。其次，汉初陆续为相者都是曾经跟随刘邦出生入死而且已经封侯的开国元勋，有着丰富的政治、军事经验，对新王朝的稳定起着重要的作用，身份比较特殊。再次，从秦至汉初，统治阶级的主导思想发生了较大的变化。秦王朝用武力统一六国，又欲迅速树立威信，巩固统治，唯有任用严刑猛政，纯任法家。但秦王朝法令愈滋而乱愈作，结果是国运不长，短命而亡。西汉统治者吸取秦亡的教训，面对立国之初的现实情况，采用黄老思想作为统治主导思想，借以恢复经济，稳定社会秩序，除长期战乱之弊。加之当时维护刘氏汉家，处理异姓王等问题也多赖功臣之力，所以在相权问题下也就没有什么太大的变动。秦至汉初，尤其是汉初，丞相受到极大的尊重。丞相参与国事大政方针的制定，皇帝甚至还亲自到丞相府与之议政。史载，“丞相旧位在长安时，有四出门，随时听事……每国有大议，天子车驾亲幸其殿。”（注：（清）孙星衍：《汉官六种》。）“汉典旧事，丞相有请，靡有不听……王者待之以殊礼。在舆为下，御坐为起，入则参对而议政事，出则监察而董是非……”（注：（清）孙星衍：《汉官六种》。）。
但是从一开始，皇帝就对相权心存顾虑，时刻提防任何可能的威胁，努力使相权仅处于从属地位。秦始皇时已经以设左、右丞相和御史大夫的方式对相权进行分散和制衡。皇帝还亲揽政务，独断一切大小事情，使丞相和百官仅处于执行皇帝意志的地位。秦始皇躬亲政务，“至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”，这样做的结果是“天下之事无大小皆决于上”，“丞相诸大臣皆受成事，倚辨于上”。（注：《史记》卷6《秦始皇本纪》。）不仅如此，皇帝还对丞相的一举一动都十分敏感，惟恐对自己至高无上的地位造成威胁。如“始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也”。（注：《史记》卷6《秦始皇本纪》。）又秦二世时，赵高为打击李斯的势力，便向二世进谗说：“……且丞相居外，权重于陛下”，“二世以为然，欲案丞相”（注：《史记》卷87《李斯列传》。）。连对刘邦一片忠心，而且还知道多所自抑，“素恭谨”的萧何也未逃脱被猜忌的命运，甚至被刘邦“下廷尉，械系之”。当有人问及这事时，刘邦道出了个中原由“吾闻李斯相秦皇帝，有善归主，有恶自予。今相国多受贾竖金，为请吾苑，以自媚于民，故系治之”（注：《汉书》卷39《萧何传》。）。
这时期相权的集中性和独立性也是显而易见的，可相权的这样一种情况却是与皇权专制制度相抵触的。随着政治局势的稳定和封建专制制度的发展，如此集中的相权必然要被分散和转移，皇权必定要加强对它的控制。这种显著的变化是从孝武帝时开始的。
二、武昭宣时期
这时期是西汉王朝的全盛时期，各项制度趋于完善，国威远扬。相权在这时开始被分散并逐渐向内朝官手中转移。这也预示着相权以后变化的趋势。
相权很大，集中于离皇帝较远的外朝官丞相手中的现实与皇帝想加强自身权力，经常在内廷处理事务的愿望发生了矛盾，于是，经常在皇帝身边的中朝官便派上了用场。汉武帝时期，中朝官尚书异军突起，侵夺了很大一部分原属于丞相的权力。这也是相权由外朝向内朝转移的开始。
尚书，从名义上讲，只是少府的下属机构，负责接收和起草文件。但事实上，由于他们可以比较自由地接近皇帝，皇帝也觉得这些人较外朝官易于控制，于是，皇帝就逐渐有意识或无意识的把一些原本应交给外朝丞相的事情交给身边的尚书去做，而且下意识地把尚书等内朝官引以为自己人，觉得他们更可靠一些。就这样，尚书等内朝官的实际地位很快就超过了外朝官，包括外朝官的首领丞相。尚书职权的加强和随之而来的“领尚书事”的出现，都标志着身为外朝官首领的丞相的权力的缩小和相权的被分散和向皇权靠拢。与汉初相比，这时候的情况是“用人行政，领尚书者定于禁中，丞相奉行而已，权遂归尚书”；“大臣有罪，则尚书劾之；天子责问大臣，则尚书受辞；选第中二千石，则使尚书定其高下；吏追捕有功，则上名尚书因录用之；刺史奏事京师，则见尚书”。（注：转引自王光祥：《略论我国封建专制体制下的相权及其形式演变》，载《北京大学研究生学刊》1991年第2期。）汉初那种相权集中于丞相一人之手的情况一去不复返了。相权中能体现其独立性的决策权、选官权和劾案百官权都已经由丞相手中转移到了内朝官尚书手中，进而集中于皇帝手中。从此，以丞相为首的外朝官差不多只有执行诏令的份了。
到汉武帝的时候，国初的功臣集团已渐渐地自然消亡，功臣集团的影响也随之消失，皇帝终于可以完全按照自己的意志行事了。从汉武帝开始，改变了汉初先封侯后拜相的惯例。“先是，汉常以列侯为丞相，唯弘无爵。上于是下诏曰：‘……封丞相弘为平津侯。’其后以为故事，至丞相封，自弘始也。”（注：《汉书》卷58《公孙弘传》。）这样就使为相者无阀阅可骄而感帝之恩宠，成为皇帝意志的执行者。不仅如此，皇帝在委政权臣亲信之外，还大力加大御史大夫的监察权力。丞相在这时的处境已经不怎么样了。石庆为丞相时，“事不关决于庆，庆醇谨而已。在位九岁，无能有所匡言。”（注：《汉书》卷46《万石传》。）
这时期外戚集团凭借着皇帝的宠幸在王朝政治中起着越来越大的作用。汉武帝末，以“大将军光秉政，领尚书事，车骑将军金日ｄī＠①、左将军上官桀副焉”。（注：《汉书》卷7《昭帝纪》。）而这时的丞相车千秋则被排除在辅政大臣行列之外。霍光是外戚出身，在几乎整个昭帝时期，独揽朝中大权。当时丞相已经显得很无奈，“时大将军光秉政，议者或言光置宰相不选贤，苟用可颛制者”。（注：《汉书》卷66《蔡义传》。）连废昌邑王刘贺这样的大事，也是等事情决定好之后才通知丞相杨敞的。杨敞始则惊惧不知所措，随即便唯光命是从，领衔上奏。丞相领衔上奏的虚权尚在，面子上还算过得去。应该讲，霍光只是借皇权之名行独断之实而已。但霍光以外戚身份独揽大权，架空了皇帝，皇帝必然要借助其他势力来重立威信，这就为西汉以后的政局演变埋下了伏笔。
宣帝即位初，霍氏家族的霍山仍领尚书事，权势遮天，引起了宣帝的不满。宣帝为改变君弱臣强的局面，撇开霍山控制的尚书机构，转任同在内朝的中书，这样就出现了霍山所讲的“后上书者益黠，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书，益不信人”（注：《汉书》卷68《霍光传》。）的情况。宣帝在消灭了霍氏之后，曾经对中央权力归属问题作过一些调整。例如，宣帝躬亲政务，任用象张安世和魏相这样的贤臣，丞相的权力有所恢复，但好景不长，宣帝为了确保自己的权力，重蹈任用外戚的老路，外朝官员毕竟不如自己家人那么值得信赖。从此，西汉的政治舞台上便一直活跃着外戚们的身影，直到外戚王氏取汉而代之。这是武帝和宣帝所始料不及的。
这一阶段的变化也是和当时的具体情况相适应的。正如吕思勉先生在其所著的《秦汉史》中所讲的那样：抚循失职之民，翦灭功臣，辑和外国，削弱同姓王，皆所以使秩序不乱，民遂其生者也。然仅能维持现状而已，自晚周以来，众共谓当改正之事，未之能改也。此乃天下初定，有所未皇云尔，固非谓其不当改。治安既久，不复乐以故步自封，终必有起而正之者，则汉武帝其人也。汉武帝即位于文景之治之后，所面临的复杂情况远非黄老思想的俭约无为所能应付的，必须要有所更正以适应已经改变的形势。于是汉武帝逐渐改变汉初不尚兴作，清净无为的黄老思想，在以往诸帝的基础上加以发展，形成适应其多所设施，兴造功业需要的一系列政策，其中包括加强皇帝与中央权力和改黄老政策为崇法尊儒，法儒并用。在已经改变了的形势和统治主导思想的共同影响之下，汉武帝开始加强对相权的控制，表现就是内朝官的兴起并侵夺了许多原属于丞相的相权。原来无所不统的丞相日益向单纯的政令执行机关演变。这时期，丞相在名义上还是百官之首，还有显赫的声望。在以后的时间里，丞相的官爵品级也被降低，连名义上的百官之长也难以维持。
三、元成哀平时期
从元帝开始，西汉王朝逐渐走向衰落，这时期最为显著的特点就是外戚势力活跃在政治舞台上，与皇室争权并最终取而代之。中央政府设立了仿古制的三公官，外朝的丞相被一分为三；内朝尚书机构职权继续扩大并开始涉足一般的行政事务，相权进一步向皇权靠拢。
汉元帝被称为“柔仁好儒”，不顾汉宣帝的劝诫，改变了“霸王道杂用之”的“汉家自有制度”，“纯任德教”，选用被汉宣帝称之为“不达时宜，好是古非今，使人眩于名实，不知所守”的儒生，“委之以政”，结果却是“孝宣之业衰焉”。（注：《汉书》卷9《元帝纪》。）
从成帝开始，汉中央官制有了很大的变动。首先是仿古制的“三公官”的设置。成帝时，何武建言，“今末俗之弊，政事繁多，宰相之才不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效”。（注：《汉书》卷83《朱博传》）不久，即绥和元年，成帝就“赐曲阳侯根大司马印绶，置官属，罢骠骑将军官，以御史大夫何武为大司空，封列侯，皆增奉如丞相，以备三公官焉”。（注：《汉书》卷83《朱博传》）不久，丞相连原来那种在百官中的至尊地位也丢掉了。哀帝元寿二年，丞相“更名大司徒”“复赐大司马印绶，置官属，去将军，位在司徒上”。（注：《汉书》卷19《百官公卿表》。）外朝设大司徒、大司马、大司空，原来由丞相掌握的那部分相权被一分为三，互不统属，互相制衡。皇帝又把这些集中起来的权力交给内朝官尚书，使尚书的权力继续扩大。这时，尚书除了令和仆射之外，又分曹理事，扩大了规模。而且几乎和外朝政府机构设置对口管理机关，开以后三省六部制的先河。《汉书》卷十《成帝纪》中颜师古注引《汉旧仪》讲“尚书四人为四曹，常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事。成帝置五人，有三公曹，主断狱事”。
西汉后期由于外戚势力在政治舞台上的活跃和皇帝成为外戚争权夺利的工具，尚书机构名义上集中了权力，但由于皇帝被控制在外戚手中，他们也难以发挥应有的作用，仅成了一个办事机构，起着一种上传下达的作用。真正的实权掌握在外戚手中。其中最典型的便是外戚王氏。王根、王凤、王商、王莽相继掌握实权。有些皇帝虽欲有所作为，却都是心有余而力不足，以失败而告终。如哀帝“睹孝成世禄去王室，权柄外移，是故临朝屡诛大臣，欲强主威，以则武宣”，却得到“享国不久”（注：《汉书》卷11《哀帝纪》。）的命运。而这时的外戚王莽却不断的由“新都侯、大司马、领尚书事”进位为“安汉公”，“假皇帝”，最终取代炎刘，建立了王家的新朝。外戚敌政，权臣窃命，从而导致改朝换代的现实不仅给身为外戚的王莽，也给中兴汉家的刘秀留下了极为深刻的印象，并且深深的影响着以后政局的变动。
不管是三公官的设立，还是王莽的篡汉，都与儒学的的发展有着紧密的联系。儒学在汉武帝时代虽经董仲舒的改造被定于一尊，但在武昭宣时代，仍是法儒并用，外儒内法，仍然是象汉宣帝所讲的那样“汉家自有制度，本以霸王道杂用之”，并非“纯任德教，用周政”。（注：《汉书》卷9《元帝纪》。）但是元成哀平时期，许多皇帝和大臣都出身儒门，信奉儒家所推崇的三代政治，尤其是周代的政治制度被视为最完美的政治模式。所以才有了在久废不治的时候，要用周代的三公官来取代丞相，隐含的意思就是现在的久废不治是由于没有采用周代的政治制度所造成的。王莽篡汉也从这种社会思潮中获益不浅。出身儒门的皇帝大臣在精神信仰的鼓动下，试图在现实政治中实行那种理想的政治制度，王莽也是推行周政最坚决的人之一，而且在取代汉朝之后，完全按照周制设计自己的新朝，真可谓是儒家理想政治制度一次大实践。可结果却是天下大乱，令人大失所望。这似乎应证了宣帝对元帝所讲的那句话“乱我家者，太子也”。
四、东汉前期
东汉前期是指光武帝和孝明帝统治时期。光武帝鉴于西汉之弊，在中央设置三公官，有位而无权；又改变西汉以功臣为相的做法，在内朝设立尚书台，有权而位卑，自己总揽大权，“而功臣不用”。光武帝还大力打击外戚的势力，并且御下极严，“以吏事责三公”，甚至自己选官。这样，皇权得到极大的加强，大有合相权于皇权之势。但皇权过强也使相权无法发挥应有的匡扶之责，皇权被窃取的可能性就非常大，这就给东汉以后政局的发展带来了不利的影响。也就是说，光武帝在吸取西汉灭亡教训的时候，矫枉过正了。过犹不及。
《东观汉纪·显宗孝明帝纪》中记载“初，世祖闵伤前世权臣太盛，外戚预政，上浊明主，下危臣子。汉家中兴，唯宣帝取法。至于建武，朝无权臣，外族阴、郭之家不过九卿，亲属势位，不能及许、史、王氏之半。至于永平，后妃外家贵者，裁家一人备列将校尉，在兵马官，充奉宿卫，阖门而已无封侯预朝政者。”又如“建武元年，拜御史中丞。光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐。故京师号曰“三独坐”。（注：《后汉书》卷27《宣秉伟》。）光武帝在战争中夺取天下，“知天下疲耗，思乐息肩”，开始以“柔道”治天下。光武帝继续采用汉武帝重用内朝官员的办法，扩大尚书机构，正式成立尚书台，加重尚书职权。在给予功臣和外戚物质上的优待的同时，防范他们干预朝政。东汉的中央权力主要集中在扩大了的尚书台，他们控制了如召辟官吏、劾案考课大臣、搜捕诛伐等大权，甚至连典章制度中例行的事他们也有权作出改变和更正。凡是有国家机密大事，都由皇帝和尚书商议决定，徒有宰相虚名的三公根本无权参与。直接代表皇帝意志的尚书台成为凌驾于三公之上，附属于皇权的决策机构。这时的尚书台下设六曹分职理事：三公曹主地方官的考察；吏曹主官员的任用；民曹主修缮营建；二千石曹主刑法；南、北主客曹主少数民族事务。这样，尚书台掌管了民政、吏治、司法等各种政治事务，成为事实上的相权拥有者，真可谓是“众务悉归尚书，三公但受成而已”（注：《通典》“尚书令”条。）。尚书台的首领“录尚书事”也同时由几个人担当，进行分权制衡，防止有人专权。
在外朝，光武帝沿袭西汉旧制并略加变通继续设置三公官：太尉、司徒、司空。三公名义上皆为宰相，分别负责一些事务，在国家有事时，有权共争之。可实际上，三公有位而无权，很难有所作为。皇帝对三公毫不客气地大加贬抑。“光武、明帝躬好吏事，亦以课ｈé＠②三公，其人或失而其礼稍薄，至有诛斥诘辱之累。任职责过，一至于此”。（注：《后汉书》卷33《朱浮传》。）不仅如此，在谶纬迷信盛行的东汉，三公还经常因为天有灾异而被责贬。三公的这种“任之轻而责之重”的日子确实不好过，他们但求避祸，不敢有任何造次，甚至连汉初仅有的几位可以参与决策的开国元勋之一李通也“为大司空，性谦恭，常避权势，谢病不视事”（注：《后汉书》卷15《李通传》。），其他的人就更不用说了。
总之，东汉初期在内朝设尚书台，外朝分设三公，确实起到了加强皇权的作用，成功地解决了西汉后期“权臣太盛，外戚干政”的问题。然而相权的这种变化也潜伏着极大的危机：皇权和相权本来是互相依赖的关系，不可过于偏废，否则就会使国家机器无法正常运行，使相权难以发挥他应有的辅弼作用。皇权的过于强大和相权的过于依附于皇权，在东汉后期皇朝衰落的时候，三公面对外戚和宦官轮流挟主专政的局面束手无策，难以有所匡扶，这是光武帝和汉明帝所始料不及的。东汉一代外戚、宦官之祸之惨烈，与相权的过于微弱有着极大的关系。
五、东汉中后期
东汉中后期上起于汉章帝，下迄于汉献帝之禅位、曹魏之代兴。这时期皇帝多为外戚和宦官所立，双方轮流挟主执政，朝廷纲纪大乱。官僚士大夫阶层对相权的过于微弱和相权在外戚宦官乱政面前的无能为力的状况大为不满，并且思考建立一种正常的君相关系，以保证国家机器的正常运行。他们在对光武帝的过分压抑相权进行反思之后，纷纷强调要尊崇重用三公，恢复秦和西汉初丞相独掌相权的独相制，恢复正常的政治秩序。
汉章帝时期是一个过渡时期。汉和帝时已经是朝纲不振，外戚开始登上政治舞台。接下来的诸帝多被操纵在外戚和宦官手中，即使想有所作为，也是迫于形势，心有余而力不足。这时候，内外朝官的界线开始变得模糊，三公中也有兼领录尚书事，参录尚书事者，但这时他们即使有了冢宰之名，也由于朝中大权都集中于外戚和宦官手中，争权努力都以失败告终。这就更引起人们对现实的不满，要求改变的呼声越来越高。
外戚、宦官轮流执政是这时期的最大特色。外戚多充任侍中、大将军等内朝官，侍中有权审查尚书奏事，能够和尚书等官员一样秉持朝政。同时，这些外戚还有临朝的太后在朝中做靠山，皇帝对他们的信任要比对那些尚书的信任大的多。这时候尚书台就显得有些疏远了。从章帝以后，东汉诸帝大多都是幼年即位，外戚为专政擅权，贪立幼主，所以年轻太后临朝的事件屡见不鲜。这些年轻的太后临朝不便接触大臣，就只有任用自己的嫁家父兄来协助处理朝政，于是外戚就利用皇帝外家的身份顺利地获取的权力。如梁冀专政，“百官迁召，皆先到冀门＠③檄谢恩，然后敢诣尚书”（注：《后汉书》卷34《梁冀伟》。），如此这般“受命于公室，谢恩于私门”。外戚的专横跋扈引起皇帝的不满。幼年即位的皇帝在长大之后，不甘心受外戚的挟持，想夺回大权。这时他就只能利用身边的心腹宦官发动政变，除掉外戚的势力。皇帝亲政之后，必定要重用参与夺权有功的宦官，于是又造成宦官专权的局面。例如单超等五名宦官因灭外戚梁冀有功而被同日封侯。宦官凭借自己容易接近皇帝的便利条件，被“寄之国命”，从而“手握王爵，口含天宪”，“举动回山海，呼吸变霜露。阿旨曲求，则光宠三族；直情忤意，则参夷五宗”（注：《后汉书》卷78《宦者列传》。），至此，“汉之纲纪大乱”，“虽时有忠公，而竟见排斥”，政局混乱，人不安位。
鉴于这种情况，人们都借旧制对现实提出抗议。如安帝时，“时三府任轻，机事专委尚书，而灾眚变咎，辄切免公台。（陈）忠以为非旧体，上谏曰：‘今之三公，虽当其名而无其实。选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公，陵迟以来，其渐久矣……又尚书决事，多违故典，罪法无例，诋欺为先，文惨言丑，有乖章宪。宜责求其意，割而勿听。上顺国典，下防威福，置方圆于规矩，审轻重于衡石，诚国家之典，万世之法也”（注：《后汉书》卷46《陈忠传》。）。尚书郎仲长统则说：“光武夺三公之重，至今而加甚，不假后党以权，数世不行，盖亲疏之势异也”，“夫任一人则专，任数人则相倚，政专则和谐，相倚则违戾……未若置丞相相总之，若委三公，则宜分任责成”。（注：《后汉书》卷49《仲长统传》。）可见，东汉晚期要求加强相权的呼声日益高涨，人们普遍要求改变对三公“任之轻而责之重”的状况。这时候曹操的势力已经崛起，顺应着历史的潮流，“建安十三年夏六月，罢三公官，置丞相、御史大夫。癸巳，曹操自为丞相。”（注：《后汉书》卷9《孝献帝纪》。）至此，相权又恢复到秦和西汉初的那种由丞相独揽相权的形式。但汉祚已终，不久便换了天下，魏朝受汉禅代立。
从东汉之初，光武帝就奖掖儒学。儒学也沿着自身发展的惯性继续向着经学化、谶纬化的方向发展，东汉一代迷信大行。章帝时，通过白虎观会议把儒学经典谶纬化，官方化，进一步强化了自汉武帝开始的儒学独尊地位。按照阴阳五行、天人感应等理论，人们都密切关注着天象的变化，以解说人事。凡是天有灾异，就被理解为朝廷政有不善，讼有不平，理有不正，都是上天的警戒和谴责。皇帝至尊，当然不可能错，最多也只是受到蒙蔽，那么只有具体负责行政，执行皇帝意志的尚书和有名无实的三公委屈地做皇帝的替罪羊，因为从理论上讲他们负有“佐天子理阴阳，顺四时”的职责。虽然借灾异罢免大臣也有皇帝玩弄权术的原因，但是其中也有人们普遍接受的思想信仰所起的作用。要不然，三公也犯不着每遇灾异就自请处分了。
综上所述，秦汉时期相权的变迁形式上经历了一个从秦和汉初的独相制到内朝官兴起，占有大部分相权，再到汉末的独相制的循环。但实质上，皇权的对相权加强控制，使其不断的向皇帝容易掌握的身边近臣手中转移，最终集中在皇帝手中，取消相权的独立性是在所难免的。所有的变化都是为了保证皇权的至高无上性。这种变化除了人们所强调的权力冲突原因以外，还和当时的统治指导思想和社会形势以及社会思潮有着紧密的联系。我们在考察这一现象的时候，这些因素不应该被忽略。
字库未存字注释：
①原字石加单的繁体
②原字西下加敫
③原字片加浅去氵
