除了广置博士员外，秦帝国的文化怀柔还表现在最高统治者的不断向东巡游。秦始皇在位十多年，很重要一事项是巡游四方，尤其是向东巡游。在帝国建立后的五次巡游中，有四次是在东南方之濒海地区。

在舟车极其不便的古代，这么频繁的出巡，政治目的十分昭显。始皇的这一行为，一方面是彰显了其对东方宗教文化的一种礼尚之意，但更应当是始皇试图文治天下，兴太平，拉拢关东六国士人的政治宣传与举措。

或许正是秦帝国之初的这种文化怀柔，加之其成就的自上古以来未尝有的统一伟业，故士人们对这一新的帝国是充满期待与认可的。

“天下之士，斐然向风，罔不宾服。昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。”此翻称诵者，不仅有法家者李斯，亦有儒学之丞相王绾、御史大夫冯劫。一定程度上言之，在帝国之初，政权与士人之间这种双向期待与认知应该算是较为同步的。

（二）士人“异说”挑战帝国威权

历经周秦之变，国家、社会从二元一体变为二元对立，丞相诸大臣皆受成事，倚办于上。“天下之事无小大皆决于上”，这是绝对服从秩序与专制的政体形式，是一种与“处士横议”的春秋战国迥乎不同的高度集权的专制社会。

表现在政治领域是血缘政治的淡化，思想领域的表现则是承担意识形态功能的礼乐与社会现实之间的脱节，出现意识形态危机。意识形态是社会对自身的自我意识与自我表述，是受到权力支持的占支配地位的信仰系统，其功能是为既存的或构想中的政治秩序的合法性作解释和论证，并为之实现提供策略，它是政治统治的重要工具。

为此，代周而立的秦帝国需要一套能够论证支持自己统治的信仰系统，这个系统不强调统治的有效性，实然；而是它的合法性，应然。这就需要从道义层面来解释论证秦帝国的合法性。

然则，其时帝国采纳的用来论证新帝国合法性的阴阳家的五德始终论，不仅忽略了对于权力道德来源的论证，且其“五行相胜”的结果是对法家思想的坚持。

之所以要强调权力的道德来源，是因为历史地看，经过周秦之变，西周的宗法制在表层政治结构上被郡县制所取代，但在社会的深层结构中依然具有宗法势力继续存在的土壤，宗法制社会形成的民众心理对王道政治伦理还保持着相当的认同感。正是这种认同感，造成了秦帝国中的以儒生、方士为代表的士人“异说”。

首先，随着秦帝国的建立，郡县制取代分封制，作为儒生们安身立命的礼乐文化也遭遇为新生帝国立论的五德终始论和法家文化的排斥。在面对 “自上古以来未尝有”的秦帝国政权的如何建构上，儒生作为西周宗法礼乐文化的承载者，对于滋养礼乐文化的分封制自然青睐有加。为此，儒生们一再向帝国统治者禀呈分封制的合法性。

帝国之初，作为儒生的丞相王绾就进言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”儒生们希望新生帝国与故周一样，分封天下。与之相反，作为法家代表的廷尉李斯则曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也，置诸侯不便。”

两种体制的择取分歧，实则是各自所代表的文化取向，礼乐文化与法家文化在政治体制上的显
现。而始皇帝最终，“廷尉议是”的首肯，则明确表明了统治者的择取意向。

只是，这并没有让儒生士人就此止步，依旧固执的呈己所见，“乃至其后当仆射周青臣进颂，以诸侯为郡县，人人自乐，无战争之患，传之万世”时，博士淳于越驳斥其为，“面谀以重陛下之过，非忠臣”。此处，分封与郡县的政见分歧已经演化为政治道德评判，郡县制并非秦帝国的产物，早在战国诸侯纷争的时候，作为关西一隅的秦国就已经实行之，年十三岁，庄襄王死，政代立为秦王，“当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣。北收上郡以东，有河东、太原、上党郡，东至荥阳，灭二周，置三川郡。”

相对于分封制而言，郡县制更能有效的保障最高统治者意志的贯彻与执行。因为在郡县制下，各级官吏不再单纯从血缘亲属中产生，而由皇帝直接任命，对皇帝负责。官吏与皇帝之间首先和主要的是君臣关系，故对于专制集权的秦帝国而言，这是历史的自然的逻辑的选择。